בג"ץ 8350-12 פרחי גן יבנה בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל ואח'

השופט נ' הנדל:

          מונחת לפנינו עתירה למתן צו על תנאי, המופנית כנגד החלטת משיב 1 – מינהל מקרקעי ישראל (אשר בינתיים הפך ל"רשות מקרקעי ישראל". להלן: הרשות). בהחלטה זו נקבע כי לא תבוצע עם העותרת עסקה בתנאים המטיבים עמה יותר מן המקובל כיום בסוג העסקאות המדובר. הטענה המרכזית העולה מדברי העותרת היא כי ניתנה לה הבטחה מינהלית לביצוע העסקה עמה בתנאים המטיבים.

1. משיבה 2 היא חברה פרטית אשר התקשרה עם הרשות בחוזה לחכירה ועיבוד חקלאי של מספר חלקות מקרקעין. יעודן של חלק מן החלקות שונה לאחר חתימת החוזה מחקלאות למגורים (להלן: החלקות המיועדות למגורים). בעקבות זאת הגישה משיבה 2 לרשות בקשה, לרכישת הזכות לנצל את החלקות המיועדות למגורים בהתאם לייעודן החדש, בתנאים הקבועים בסעיף 5.2 להחלטה מספר 696 של מועצת מקרקעי ישראל (להלן: התנאים המטיבים). הבקשה אושרה על ידי נציגי הרשות(להלן: החלטת האישור). ביני לביני מכרה משיבה 2 את זכויותיה בחלקות המיועדות למגורים, ואלה נמכרו לבסוף לעותרת – חברה פרטית אשר תכננה ליזום בחלקות אלה פרויקטים שונים.

          כחמש שנים לאחר החלטת האישור, שבמהלכן לא נחתם בין הרשות למשיבה 2 הסכם לרכישת הזכויות בחלקות המיועדות למגורים, החליטה הנהלת הרשות שלא לאשר את ביצועה של העסקה לפי התנאים המטיבים. הנימוקים שניתנו לכך הם פרק הזמן הארוך שחלף מאז אושרה העסקה, כישלון המשא ומתן שהתנהל מאז בין הרשות לבין משיבה 2 והעותרת, והעובדה שהחלטה 696 הוחלפה בפרק זמן זה בהחלטה אחרת, הקובעת כי עסקאות מן הסוג המדובר תערכנה בתנאים מטיבים פחות. כנגד החלטה זו הוגשה העתירה דנן.

2. לטענת העותרת, החלטת הרשות שלא לאשר את ביצוע העסקה בתנאים המטיבים – נוגדת מצגים, התחייבויות וסיכומים מפורשים בין העותרת ובין הרשות. כל זאת בזמן שהעותרת מסתמכת עליהם וכשהרשות יודעת על כך. על כן, נטען, זכאית העותרת לביטול החלטת הרשות ולאכיפת ההבטחה המינהלית שניתנה לה. כן מעלה היא טענות שונות כנגד אופן קבלת החלטת הרשות, ובפרט שלילת זכות הטיעון ומתן ההחלטה ללא הנמקה. משיבה 2 תומכת אף היא בעמדתה העקרונית של העותרת.

          מנגד, טוענת הרשות כי אין יריבות בינה לבין העותרת, שכן הזכויות בחלקות המיועדות למגורים נותרו כל העת בידי משיבה 2. לגופן של טענות משיבה היא כי לא ניתנה כל התחייבות לעותרת, וכי לא הוצג כל מצג מטעה כלפיה. כן הוטעם כי הטענות שהעלו נציגי העותרת במהלך המשא ומתן עמדו לפני הנהלת הרשות בעת קבלת ההחלטה מושא העתירה, וכי ההחלטה מנומקת ומפורטת.

3. שתי הערות באשר לדרך הכרעתנו: הראשונה, מסגרת ההליך תוחמת את תוכנו. עסקינן בעתירה שהוגשה לבית המשפט הגבוה לצדק. הליך זה נבחר על ידי העותרת – וזוהי זכותה – אך הוא משפיע על הדרך בה בית המשפט ייגש לעניין. השנייה, ההכרעה, תהא מסגרתה אשר תהא, נגזרת מן העובדות. ליתר דיוק – מן החומר שהוגש לפני הערכאה המכריעה. על רקע זה יצוין כי בגדרי טיעוני הצדדים הועלו טענות רבות שעניינן היחסים החוזיים ביניהם, או חוסר תום לב בו נהגה, לכאורה, הרשות, במשא ומתן שנערך בהקשר זה. המסגרת ההליכית דנן אינה המסגרת המתאימה לדיון בכל הטענות הללו, ועל כן אתייחס אליהן רק ככל שיש בכך להשפיע על הסוגיה המרכזית העומדת על הפרק – הסוגיה של הבטחה מינהלית. אבהיר כי אין בכך משום הבעת דעה לגופם של נושאים אלה. ומכאן לעיקרם של דברים.

          קיומה של הבטחה מינהלית מותנה במספר תנאים. ראשון שבהם – שאכן ניתנה הבטחה מפורשת וברורה, שאינה מוטלת בספק (ראו בג"ץ 5853/04 "אמנה" תנועת ההתיישבות של גוש אמונים אגודה שיתופית נ' ראש-ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 289 (2004)). בכלל זה על ההבטחה להיות  נטולת סייגים וללא תלות בקיומם של סיכומים נוספים (ראו למשל ע"א 5315/06 עמותת נאות רעות נ' מדינת ישראל - משרד הבינוי והשיכון, פסקה 32 (02.12.2008); בג"ץ 4157/98 "צוות" אגודת גימלאי שירות הקבע בצה"ל נ' שר האוצר, פ"ד נח(2) 769, 782 (2004)). על אופייה המפורש להיבחן על פי מבחן אובייקטיבי – ולא לפי התרשמות הנמען (ראו בג"ץ 3246/92 גלעד הר עוז נ' שר הביטחון, פ"ד מו(5) 301 (1992)). הרשות העלתה טענת סף של חוסר יריבות, המבוססת על מארג הזכויות החוזיות, לפי שיטתה. ברם, העילה של הבטחה מינהלית אינה תלויה בהכרח בשאלת זכויותיה של העותרת. רשות עשויה להבטיח הבטחות אף למי שאינו בעל זכות כלפיה. השאלה היא אפוא – האם ניתנה הבטחה כזו לעותרת?

4. לעותרת נודע ביום 7.1.2010, לכל המאוחר, על קיומם של תנאים נוספים בהם מותנה ביצוע העסקה בתנאים המטיבים. כך עולה מן המכתב ששלחה בתאריך זה לנציגת הרשות. מכאן והלאה התנהלו ישיבות ופגישות נוספות ונערך משא ומתן בין הצדדים; אולם כפי שעולה מן החומר שצורף – כל העת נדונו חילוקי הדעות, והובהר כי קיימות לרשות דרישותשביצוע העסקה מותנה בהן. אשר על כן, החל ממועד זה ואילך היה ידוע לעותרת כי יתכן שלא יאושר ביצוע העסקה בתנאים המיטיבים, ולא ניתן לומר כי ניתנה הבטחה לכך או כי הוצג מצג לפיו העסקה תבוצע בוודאות. השאלה היא, אם כך, האם התגבשה הבטחה עובר למועד זה.