דחיית עתירה של אוניברסיטאות נגד פיקוח על הוצאות השכר

הנשיאה מ' נאור:

1. עניינה של עתירה זו בבקשת העותרים כי שר האוצר והממונה על השכר (להלן: המשיבים 2-1) ימנעו מלהפעיל כלפיהם סמכויות אכיפה לפי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, או כל סמכות אחרת הסותרת את סעיף 15 לחוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח-1958.

הרקע הנורמטיבי

2. חוק יסודות התקציב חוקק בשנת 1985 על רקע משבר כלכלי עמוק במשק הישראלי. החוק קובע שורה של כללי פיקוח ובקרה על משרדי הממשלה, שירות המדינה וגופים ציבוריים. גופים ציבוריים אלה מתחלקים ל"גופים מתוקצבים" ול"גופים נתמכים". גוף מתוקצב הוא "תאגיד, רשות מקומית, מועצה דתית, בנק ישראל, חברה ממשלתית וחברה עירונית" (סעיף 21 לחוק). גוף נתמך הוא "תאגיד שהממשלה משתתפת בתקציבו במישרין או בעקיפין, ושר האוצר קבע לגביו בהודעה ברשומות כי הינו גוף נתמך לעניין חוק זה" (סעיף 32 לחוק). בשנת 1985 קבע שר האוצר כי העותרים (יחד עם מספר גופים נוספים) הם "גופים נתמכים" (מוצג עת/ 1). עתירה זו ממוקדת בכללים החלים על גופים אלה.
4. אחת ההוראות המהותיות בחוק יסודות התקציב אוסרת על גופים ציבוריים להנהיג שינויים בתנאי השכר של עובדיהם שלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה (סעיף 29 לחוק). הוראה זו הוחלה תחילה רק על גופים מתוקצבים, אולם בתיקון מספר 4 לחוק, מיום 29.3.1988, היא הוחלה גם על גופים נתמכים. וזו לשון ההוראה:

"(א) גוף מתוקצב או גוף נתמך לא יסכים על שינויים בשכר, בתנאי פרישה או בגמלאות, או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, ולא ינהיג שינויים או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר..."

4. תכלית הוראת סעיף 29 לחוק יסודות התקציב היא למנוע העלאות שכר "בלתי מרוסנות" בגופים ציבוריים:

"חוק יסודות התקציב בא לקבוע 'ריסון תקציבי' ... הוא מכוון כלפי המדינה ורשויותיה וכלפי גופים שאינם בגדר המדינה אך הניזונים מתקציבה. החשש הינו, כי אם אלה יסכימו להעלות שכר מעבר לרמה הקבועה, יגרור הדבר פריצת מסגרות השכר. דבר זה עשוי לגרום לדרישות להשתתפות כספית נוספת של המדינה. דבר זה עשוי להביא לחוסר יציבות במשק. למניעתן של מגמות אלה נועדו הוראות חוק יסודות התקציב ... התכלית המונחת ביסוד סעיף 29 לחוק יסודות תקציב היא 'להנהיג הסדר הקובע, באופן אפקטיבי, אחידות גישה בנושאי שכר בין שירות המדינה לבין הגופים הנתמכים מתקציבה' ... במהותה זו הוראה קוגנטית, שנועדה להתערב במערך החוזי כדי להבטיח יעדים לאומיים בתחום יציבות המשק" (בג"ץ 6231/92 זגורי נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מט(4), 749 ,786 – 787 (1995)).