בג"ץ 2683/16 פלוני נ' נציבת הביקורת על מערך התביעה ומייצגי אח'

השופט נ' הנדל:  המבקשים להצטרף לעתירה:ידיעות אחרונות בע"מ, ד"ר רונן ברגמן, התנועה למשילות ודמוקרטיה,  התנועה למען איכות השלטון

1. עתירה זו, שהוגשה על ידי 11 פרקליטים משירות המדינה, מופנית כנגד פרסומו של 'דו"ח ביקורת 5/15' (להלן: הדו"ח או דו"ח הביקורת). הדו"ח נערך על ידי נציבות הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות (להלן: הנציבות), ועוסק, בין היתר, בממשק שבין הפרקליטות לבין המרכז הלאומי לרפואה משפטית (הידוע גם כמכון לרפואה משפטית; להלן: המכון). כסעד חלופי, התבקשה השמטת כלל האזכורים של המקרים הפרטניים המופיעים בו. עוד התבקש צו ביניים לפיו לא יפורסם הדו"ח עד להכרעה בעתירה וכן הטלת חיסיון על הדו"ח. ניתן תוקף של החלטה להסכמת הצדדים לפיה לא יפורסם הדו"ח כל עוד העתירה תלויה ועומדת, ויוגדר לעת הזאת כחסוי. בהחלטה קודמת נאסר פרסום שמות העותרים וכל פרט שיש בו כדי לזהותם.

           יצוין כי העתירה התייחסה לטיוטת דו"ח הביקורת, שהפכה מאז לדו"ח סופי – אליבא דהמשיבים ובהתחלה בניגוד לעמדת העותרים. שאלת סיווגו של הדו"ח כסופי רלוונטית לענייננו ותידון בהמשך. לעומת זאת, ההבדלים בין הטיוטה לבין "הדו"ח הסופי" אינם משמעותיים להכרעה ואין צורך להידרש אליהם. עוד יוער, וכבר בפתח הדברים, כי מאז הוגשה העתירה חלו התפתחויות ושינויים נוספים. המרכזי שבהם הוא חקיקת חוק נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות, תשע"ו-2016 (להלן: חוק הנציבות). לחוק זה השפעה ניכרת על ההכרעה בתיק. הוראותיו משליכות על גדר המחלוקת בין הצדדים, ובמובנים רבים – הן בעיקר מצמצמות אותה. לצד זאת, ולשם הבנת התמונה השלמה, נציג בקצרה את השתלשלות האירועים "ההיסטורית" ואת גלגוליה.

רקע עובדתי, תמצית הטענות והשתלשלות ההליכים

2. במשך מספר שנים נערכו דיונים בנוגע להקמת גוף ביקורת ובירור תלונות על הפרקליטות. בשנת 2011 מינה היועץ המשפטי לממשלה דאז, עו"ד יהודה וינשטיין, צוות של שמונה משפטנים בכירים במשרד המשפטים, על מנת שיבחן את אפשרות היישום של הקמת נציבות תלונות על הפרקליטות ויגיש את המלצותיו בעניין (להלן: צוות השמונה). כשנה לאחר מכן הגיש צוות השמונה דו"ח מפורט, ואלה היו מסקנותיו העיקריות: לנוכח ריבוי המנגנונים לבירור תלונות על הפרקליטים והתובעים, לא יהיה זה נכון להוסיף מנגנון חדש שייעודו בירור תלונות פרטניות – הוספה שאך תביא לסרבול והכבדה. לעומת זאת, המאפיינים הייחודים של מערך הפרקליטות והתביעה מחדדים את הצורך במנגנון יעיל לבקרה רוחבית-מערכתית יזומה וסדורה. חברי צוות השמונה נחלקו באשר לדרך שבה יש ליישם את המלצתם לכינון מערכת ביקורת מערכתית. בסופו של דבר, נבחר המודל לפיו תוקם יחידת בקרה ייעודית במשרד המשפטים, מכוח סמכותו של היועץ המשפטי לממשלה. במסגרת מודל זה הומלץ כי ככלל, היחידה לא תעסוק בבירור תלונות מהציבור, אולם תוסמך לבחון סוגיות או תלונות פרטניות ביוזמת העומד בראשה או לבקשת היועץ המשפטי לממשלה או פרקליט המדינה. 

           ביום 16.9.2013 חתמו שרת המשפטים דאז, גב' ציפי לבני, והיועץ המשפטי לממשלה דאז על "מסמך העקרונות", במסגרתו הוחלט על הקמת יחידת ביקורת ייעודית במשרד המשפטים (היא הנציבות), "אשר תפעל לבדיקה מערכתית, יזומה ושיטתית של התנהלות המערך הכולל של התביעה וייצוג המדינה בערכאות" (להלן:מסמך העקרונות). לצד הביקורת המערכתית, קבע המסמך כי במקרים הבאים תהיה בידי הנציבות האפשרות לברר תלונות פרטניות: לבקשת שר המשפטים או היועץ המשפטי לממשלה; בעקבות תלונה שהוגשה לנציבות; או אם התגלה אגב הבדיקה המערכתית אירוע המצריך בדיקה כאמור. עוד נקבע כי על מנת שלא לפגוע בעצמאות התביעה, לא תיבדקנה תלונות הנוגעות להפעלת שיקול הדעת המשפטי. בנוסף, בחלוף שנה מיום היווסדה של הנציבות תיערך בחינה של פעילותה על ידי שר המשפטים והיועץ המשפטי לממשלה, שיהיו מוסמכים לעשות שינויים, ככל שיידרשו. בסוף שנת 2013 אישרה הממשלה את מינויה של משיבה 1, השופטת בדימוס ונשיאת בית המשפט המחוזי לשעבר הילה גרסטל, לעמוד בראש הנציבות (להלן: הנציבה. יוער כי כיום היא כבר לא מכהנת בתפקיד), ובחודש אפריל 2015 החלה הנציבות לפעול.

           ביום 8.6.2015 מינו שרת המשפטים, גב' איילת שקד, והיועץ המשפטי לממשלה, עו"ד יהודה וינשטיין, את שופט בית המשפט העליון ומבקר המדינה בדימוס, כב' השופט גולדברג, לבחון את פעילות הנציבות. במקביל לכתב המינוי, נשלח מכתב לשופט גולדברג, הקובע מנגנון המסדיר את פעילות הנציבות לתקופת הבחינה (להלן: מנגנון הביניים). על פי מנגנון זה, בין היתר, "לא תבוצע ביקורת פרטנית על הפרקליטים", ובמקביל יוקפאו הצעדים הארגוניים שבהם נקטו האחרונים. בתום הבחינה, הגיש השופט גולדברג את ממצאיו ומסקנותיו (להלן: דו"ח גולדברג). הומלץ להסדיר את הביקורת המערכתית ביחידה נפרדת ועצמאית, שעליה יחול חוק הביקורת הפנימית. ביחס לביקורת הפרטנית – השונה במהותה מהביקורת המערכתית – הומלץ על הקמת מנגנון ייעודי, מקצועי ועצמאי, לבדיקת תלונות מסוימות, ואשר יוקם בחקיקה שתעגן את כל הסמכויות, ההגבלות והאיזונים הנדרשים. לאחר פרסום דו"ח גולדברג, הורו שרת המשפטים והיועץ המשפטי לממשלה כי עד לסיום בחינת יישום ההמלצות שבו בחקיקה, תמשיך הנציבות לפעול במתכונת של מנגנון הביניים. ההמלצות של דו"ח גולדברג היוו את הבסיס להצעת חוק נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות, התשע"ו-2016 (עת/20), ובסופו של דבר הצעת החוק האמורה עוגנה, בשינויים מסוימים, בחוק הנציבות.

3. ומכאן לדו"ח מושא העתירה. על פי תגובת המשיבים, בסוף שנת 2014 התקבלה בנציבות תלונה פרטנית על התנהלות הפרקליטות מול המכון בתיק מסוים. הנציבות נמנעה מלבררה, שכן התיק היה תלוי ועומד. ברם, לנוכח אופי הטענות שהועלו בה, הוחלט על ביצוע ביקורת מערכתית בעניין התנהלות הפרקליטות מול המכון, שבהמשך הורחבה גם לבחינת היבטים שונים בהתנהלות המכון עצמו. במסגרת הביקורת, נערכו פגישות עם גורמים רלוונטיים וכן נאספו כעשרים תיקים מהמכון והתיקים המקבילים להם בפרקליטות. לקראת סיום עבודת צוות הביקורת, בינואר 2016, הועברה טיוטה חסויה של הדו"ח לתגובת הפרקליטות. בתגובת הפרקליטות נטען כי הדו"ח מהווה ביקורת פרטנית שאינה ראויה ומנוגדת להחלטות קודמות; כי הביקורת עניינה בשיקול דעת מקצועי של הפרקליטים; וכי נפגעו כללי הצדק הטבעי במהלך הכנת הדו"ח. לאחר מכן שלחה הנציבה מכתבים אישיים לפרקליטים הרלוונטיים, העלולים להיפגע מפרסומו, לצורך תגובתם. לפניה זו צורפו קטעים רלוונטיים מהדו"ח, הכוללים את תיאור התיק, התנהלות הפרקליט בתיק והמסקנות שגובשו לגביה – אך לא את שמות הפרקליטים. לאחר חילופי מכתבים בין באי-כוח העותרים לבין הנציבה, הוגשה העתירה.

4. אלה הם עיקר ותמצית טענות העותרים: ראשית, עניינו של הדו"ח איננו ביקורת מערכתית כי אם ביקורת פרטנית על הפרקליטים שאליהם הוא מתייחס. אמנם, הדו"ח אינו מפרט את שמותיהם אך נטען שיש בו די נתונים המאפשרים לזהותם בנקל. ביקורת פרטנית זו נעשתה בהעדר מקור סמכות (להלן: טענת הסמכות), ותוך פגיעה אישית שלא כדין באותם פרקליטים. במסגרת טענת הסמכות, טענו העותרים כי הקמת מנגנון הביקורת בדמות הנציבות חייבת להיעשות בחקיקה ראשית, המבהירה את הסמכויות מחד גיסא ואת מגבלותיהן וההגנות מאידך גיסא. זאת מטעמים של חוקיות המינהל, הסדרים ראשוניים והגנה על זכויות הפרט. העותרים מוסיפים כי גם אם הנציבות יכולה הייתה לקום מכוח הוראה מנהלית, הרי שעדיין פעלה בחוסר סמכות שכן דו"ח הביקורת חורג מהגבולות שהותוו במסמך העקרונות ובמנגנון הביניים. כך משעה שמדובר, כאמור, בביקורת פרטנית וכן בביקורת הנוגעת לשאלות מתחום שיקול הדעת של הפרקליטים, תחום שמחוץ לסמכות הנציבות.שנית, העותרים טוענים לפגיעה בכללי הצדק הטבעי, שכן אופן עריכת הדו"ח מנע מהפרקליטים הגנות שונות ובפרט את זכות הטיעון כנדרש וכראוי (להלן: טענת זכות הטיעון). בכלל זאת, נטען כי לא הוצג כל החומר הנדרש בפני הפרקליטים על מנת שהתייחסותם תוכל להיות מלאה.

           לגישת המשיבים, אין עסקינן בביקורת פרטנית כלל, ומכלול הנסיבות מצביע על כך שזהו דו"ח מערכתי. כך, הדו"ח אינו עוסק בבדיקה נקודתית ואינו מגיב על תלונות שהתקבלו בנציבות, אלא עניינו בבחינה הצופה פני עתיד – בחינה המבקשת לאתר מוקדי כשל וסיכון ביחסים שבין הפרקליטות לבין המכון, ולהציע להם פתרונות. נטען כי לעיתים קיימת בדו"חות מערכתיים התייחסות למקרים קונקרטיים, ואין בכך ולא כלום. התיקים שנבחנו היו כאלה שזוהו בהם היבטים משמעותיים הנוגעים לממשק העבודה בין הפרקליטות למכון. עוד צוין כי בשלב מסוים, ביקשה הנציבות מהפרקליטות להעביר לרשותה מסד נתונים לגבי מלאי התיקים שבהם ניתנו חוות דעת של רופאי המכון בשנים מסוימות, אך מהנהלת הפרקליטות נמסר כי לא ניתן לאתר את הנתונים המבוקשים. המשיבים מוסיפים כי גם ממצאי הביקורת והמלצות הדו"ח הם בעלי מאפיינים מערכתיים. באשר לטענת הסמכות, נטען כי הנציבות פועלת ברשות ובסמכות. סמכותו של היועץ המשפטי לממשלה להקמת הנציבות נובעת מאחריותו הכוללת והמקיפה כראש התביעה הכללית וכמייצג המדינה בערכאות, ממנה גם נובעת סמכותו לפקח על מי שהוסמך על ידו. בנוסף, כיוון שהקמת הנציבות דרשה הקמת יחידה חדשה במשרד המשפטים, הרי שהקמתה במסמך העקרונות נבעה גם מתוקף סמכותה ואחריותה של שרת המשפטים. לעניין זכות הטיעון, עמדת המשיבים היא כי זכות זו ניתנה לפרקליטים, ולא הופרו כללי הצדק הטבעי. לבד מההידברות בין הנהלת הפרקליטות לבין הפרקליטים בעניין טיוטת הדו"ח, הרי שכל אחד מהפרקליטים הרלוונטיים קיבל הודעה אישית מהנציבה באשר לאפשרות הנתונה לו לטעון ולהוסיף על תגובת הפרקליטות, אך איש מהעותרים לא הגיב להודעות אלה לגופן. לבסוף, הדגישו המשיבים את החשיבות של מימוש האינטרס הציבורי על ידי פרסום הדו"ח הסופי (מש/1). זאת לנוכח חשיבות הביקורת וזכות הציבור לדעת, ועל רקע הנושאים החשובים והמשמעותיים העולים מהדו"ח.