בג"ץ 2297/15

הנשיאה מ' נאור: 

העתירה שלפנינו מכוונת נגד הבינוי במאחז "תפוח מערב" אשר בשומרון.

רקע

1. ביום 11.6.1987 הוכרז שטח בגודל כ-500 דונם המצוי ממערב ליישוב כפר תפוח שבשומרון, אדמות מדינה. בסמוך לאחר מכן תוקנו גבולות ההכרזה כך שלא יכללו 10 דונם של קרקעות שהתברר כי הן מעובדות חלקית (להלן: שטח ההכרזה המקורי). 19 מתושבי כפר יאסוף, המצוי בקרבת המאחז, הגישו ערר נגד ההכרזה (ערר מס' 111/87). הערר נדחה ביום 6.6.1989 על ידי ועדת העררים שליד בית המשפט הצבאי ברמאללה, שציינה בין השאר כי רוב השטח מושא ההכרזה אינו ראוי לעיבוד. בעקבות בדיקה שערך בשנת 2011 הצוות לתיחום אדמות המדינה (להלן: צוות קו כחול), שונו גבולות השטח שהוכרז בתחילה אדמות מדינה ו"נגרעו" ממנו שטחים (שטח ההכרזה המתוקן יכונה להלן: שטח ההכרזה המעודכן).
2. ביני לביני, כנראה בשלהי שנות ה-90', החלה הקמתו של המאחז "תפוח מערב" (להלן: המאחז), על מקרקעין בלתי מוסדרים שייעודם חקלאי באותו אזור. אין חולק כינכון להיום מצויה הבנייה במאחז בחלקה על אדמות מדינה מוכרזות ובחלקה על קרקעות שלא הוכרזו אדמות מדינה. אין מחלוקת גם על כך שהמאחז הוקם שלא כדין וכי לאורך השנים התנהלו הליכי אכיפה ופיקוח נגד בינוי המצוי בו. מאמצים שנעשו במשך השנים לקידום התכנון במאחז לא צלחו. בכלל זה, בשנת 1999 נחתם מול ההסתדרות הציונית העולמית הסכם הרשאה לתכנון לחקלאות ומרעה בתחומי אדמות המדינה שבאזור המאחז. אולם, תוקף ההסכם פג בשנת 2003 והוא לא חודש. בנוסף, בשנת 2002 הגישו ההסתדרות הציונית העולמית והמועצה האזורית שומרון (להלן: המועצה האזורית) תוכנית להסדרת אזור למגורים במאחז (תוכנית מתאר מפורטת מס' 131/3 כפר תפוח מערב – שינוי תוכנית מתאר אזורית 15-S). אולם, בסופו של דבר, לא קודמה התוכנית. כמו כן, בקשותיה של המועצה האזורית לצירוף המאחז לתחום השיפוט של כפר תפוח לא נענו בהעדר רצף קרקעי של אדמות מדינה מוכרזות.
3. ביום 23.12.2010 הגישו תושבי כפר יאסוף עתירה לבית משפט זה בשל הגבלת גישתם לאדמות חקלאיות באזור שבהן, לטענתם, יש להם זכויות קנייניות (בג"ץ 9512/10 ראש מועצת כפר יאסוף נ' מפקד כוחות צה"ל בגדה המערבית; להלן: העתירה הראשונה). הצדדים לאותה עתירה הסכימו על מתווה לתיאום כניסה לשטחים מושא העתירה. ביום 24.3.2014 ניתן למתווה תוקף של פסק דין (המשנָה לנשיא מ' נאור והשופטים י' דנציגר ו-צ' זילברטל). בפסק הדין הובהר כי "לעותרים שמורה הזכות לפנות בעתירה נפרדת לעניין תפוח מערב, ולמשיבים שמורות כל טענותיהם". 

העתירה שלפנינו

4. ביום 31.3.2015 הגישו תושבי כפר יאסוף, שחלקם היו העותרים בעתירה הראשונה, את העתירה שלפנינו, שבה מבוקש להורות על פינוי המאחז לרבות הוצאת צווי הפסקת עבודה וצווי הריסה או על נקיטת פעולות למימוש הצווים, אם הוצאו. בנוסף, ביקשו העותרים כי יתאפשר להם לגשת באופן חופשי ובלתי-מותנה לאדמות שלטענתם מצויות בבעלותם ונמצאות בקרבת המאחז, ולעבדן.
5. ביום 14.12.2015 התקיים דיון בעתירה, שבסופו נתן בית המשפט צו על-תנאי ביחס לסעדים שעניינם פינוי המאחז ונקיטת פעולות למימוש הצווים שהוצאו. לא ניתן צו על-תנאי לגבי הסעד שעניינו הבטחת הגישה לאדמות שהעותרים טענו לבעלות בהן. בנוסף, הורה בית המשפט למועצה האזורית להעביר את רשימת המחזיקים בבינוי במאחז, וכי תוגש עתירה מתוקנת שתכלול אותם כמשיבים. בעקבות זאת, צורפו המשיבים 25-7 לעתירה (בקשת המשיבים 14-13 כי שמם יוסר מרשימת המשיבים לעתירה נדחתה ביום 24.5.2016). ביום 2.1.2017 נערך דיון נוסף בעתירה שבסופו נדחה התיק לעיון. לאחר הדיון, ובלא רשות מפורשת לכך, הגישו תושבי המאחז "הודעת עדכון". בעקבות זאת, התקבלו הודעות נוספות מבעלי הדין. לשם הנוחות, יובאו טענות בעלי הדין באופן מרוכז, בשים לב לצו על-תנאי שהוצא.

טענות העותרים

6. העותרים טענו כי לחלקם זכויות קנייניות באדמות שעליהן הוקמו רבים ממבני המאחז. הם טענו כי המאחז הוקם בניגוד לדין הבינלאומי ולמשפט המינהלי הישראלי. לדבריהם, כל המבנים שבו נבנו שלא כדין ולכולם הוצאו צווי הריסה, אך במרבית המקרים הצווים לא מומשו והבנייה במאחז לא הופסקה ואף הורחבה. הם טענו כי אין כל בסיס לטענת הסתמכות כלשהי של תושבי המאחז, שלא הוקצה להם כל שטח בו. לשיטת העותרים, אף שהמאחז ממוקם רק בחלקו על אדמותיהם הפרטיות, עצם קיומו הוביל לסיפוח, הלכה למעשה, של כלל השטחים המקיפים אותו, תוך שיבוש חייהם ופגיעה בקניינם, בכבודם, בחופש התנועה ובחופש העיסוק שלהם. בנוסף, הם טענו כי המאחז מהווה מקור לאלימות נגדם ונגד רכושם. העותרים טענו כי המדינה החליטה להשלים עם דבר קיומו של המאחז ולהטיל מגבלות עליהם, בעוד שהפתרון היחיד הוא פינוי המאחז, על כל הבנייה הבלתי חוקית שבו. הם הלינו כי המדינה ביקשה פרק זמן ארוך מדי לשם אכיפת הדין לגבי הבינוי על קרקע פרטית במאחז ו"כרטיס פתוח" להעדר אכיפה בכלל לגבי בנייה על אדמות ציבור במקום. לגישתם, התנהלות המדינה בנושא בלתי סבירה, בלתי מידתית ומנוגדת לדין הבינלאומי ולדין הישראלי.

טענות המדינה

7. מהודעות המדינה (המשיבים 4-1) עולה כי במאחז מצויים 39 מרכיבי בינוי, שחלקם משמשים למגורים: 18 בשטח ההכרזה המעודכן, 17 מחוצה לו וארבעה מרכיבי בינוי מצויים בחלקם בשטח ההכרזה ובחלקם מחוצה לו. מהודעותיה עולה כי חלק מהבינוי נכלל בתחילה בשטח ההכרזה המקורי ו"נגרע" ממנו בעקבות בדיקת צוות קו כחול בשנת 2011, ואילו חלק מהבינוי הוקם מלכתחילה על קרקעות שמעולם לא הוכרזו אדמות מדינה. בנוסף, נמסר כי המאחז מחובר לתשתיות מים וחשמל של כפר תפוח, אך לא ברור האם החיבור נעשה כדין. המדינה הדגישה כי העותרים אינם רשומים כבעלי הקרקע שעליה מצוי המאחז. לדבריה, קיימת תשתית ראייתית לכאורית לזיקה של העותרים 5-2 בלבד לקרקע שבאזור המאחז. אולם, נדרשת השלמת מסמכים לגבי העותר 5 והמסמכים שצורפו לעתירה מהווים רק ראשית ראיה ואינם מאפשרים לקבוע את מיקומן המדויק של החלקות שנטען לזכויות בהן.
8. לדברי המדינה, אין חולק כי כלל הבינוי במאחז נעשה ללא היתר כדין והנחת העבודה שלה, מראשית ימי המאחז ועד היום, היא כי מדובר בבנייה בלתי חוקית שיש לנקוט לגביה פיקוח ואכיפה. בהקשר זה, היא תיארה בהרחבה את האכיפה נגד הבנייה במאחז מאז סוף שנות ה-90', שכללה הסרת 27 מבנים (מרביתם מחוץ לשטח ההכרזה המעודכן); הוצאת צווי הפסקה והריסה; תפיסת מכולה; והוצאת צו תיחום האוסר על כניסה ושהייה באזור שבו הייתה תופעה של בנייה חדשה חוזרת. נמסר כי הדרג המדיני מעוניין להסדיר את המאחז מבחינה תכנונית. לטענת המדינה, בנקודת הזמן הנוכחית לא עומד בפני מוסדות התכנון הליך תכנוני בנוגע למאחז ובשלב זה לא ניתן לקדם תכנון כאמור בשל היעדר רצף קרקעי לאדמות מדינה מוכרזות. לפיכך, נבדקת האפשרות להכריז אדמות מדינה על קרקעות נוספות במרחב שלא נכללו בשטח ההכרזה המעודכן, באופן שיאפשר חיבור קרקעי בין המאחז לבין כפר תפוח (להלן: האדמות שבבדיקה). בשלב זה, כך נטען, מבוצע סקר קרקעות באזור ולפי תוצאותיו תיבחן ההיתכנות להסדרה תכנונית במרחב. בדיון מיום 2.1.2017 התחייבו באי כוחה של המדינה כי הסקר יושלם בפרק זמן של כשנה וחצי. מהודעות המדינה עולה כי על האדמות שבבדיקה מצויים שישה מרכיבי בינוי מושא תיקי בב"ח: ט' 045/02, ט' 036/03, ט' 213/10 ו-ט' 279/10 וכן חלק מהדרך ומקו החשמל מושא תיקי בב"ח ט' 207/04 ו-ט' 108/15, העוברים גם על האדמות שהוכרזו אדמות מדינה ועל אדמות נוספות כפי שיפורט להלן (להלן: הדרך וקו החשמל).