השופט ע' פוגלמן:
עניינה של העתירה שלפנינו בבקשה להורות למשיב 1, שר התעשייה והמסחר, ולמשיב 2, הממונה על התקינה במשרד התעשייה והמסחר (להלן: הממונה), להתיר לעותרת לשוב ולהפעיל את מתקני ה"וואו בולס" שברשותה ברחבי הארץ, וזאת לאחר שפורסמה הוראת הממונה האוסרת על הפעלת המתקנים וייבואם לישראל ונקבע כי מתקנים אלה אינם עומדים בהוראות התקן הרשמי שהוחל בעניינם.
רקע
1. העותרת היא חברה פרטית שהחלה - לפני כשנה - לייבא ולהפעיל מתקנים הנקראים "וואו בולס", כדורי הליכה על המים (להלן: המתקנים). המתקנים הם כדורי גומי בגודל של כשני מטרים, אשר עשויים מחומר אלסטי ושקוף האטום למים. הילד נכנס לתוך כדור, לאחר שזה התמלא באוויר, והרוכסנים נסגרים מהצד החיצוני. הכדורים מונחים בתוך משטח מימי, כך שהילדים הנמצאים בתוכם יכולים "ללכת על המים". העותרת הפעילה את המתקנים בתוך בריכות גומי מתנפחות ברחבי הארץ. בחודש מרץ 2011 פרסמה הוועדה לבטיחות מוצרי צריכה בארצות הברית (Consumer Product Safety Commission, להלן:הוועדה האמריקאית) אזהרה שלפיה השימוש במתקני ה"וואו בולס" עלול לגרום לחנק, לטביעה ולחבלות מהבטון הסובב את הבריכות. בין היתר, ציינה הוועדה האמריקאית כי העובדה שהמתקן אינו מכיל יציאת חירום ואינו ניתן לפתיחה מבפנים מגבירה באופן משמעותי את הסיכון לפגיעות כאמור. זאת ועוד, בארצות הברית כבר דווח על שני ילדים שנפגעו בעת שהותם במתקן. על רקע זה, המליצה הוועדה האמריקאית לנוגעים בדבר בארצות הברית לאסור את השימוש במתקן.
2. ביולי 2011, על רקע אזהרת הוועדה האמריקאית שהגיעה לידיעתו, פנה הממונה לרשויות המקומיות והורה להן לפעול במהירות להפסקת השימוש במתקניה של העותרת בתחומי אחריותן. עקב כך סגרו הרשויות השונות את כל התחנות שהפעילה העותרת. בנוסף, פורסמה הודעה לעיתונות המכוונת לציבור הרחב, הקוראת להימנע משימוש במתקני העותרת. הממונה אף הורה למשיב 3, מכון התקנים הישראלי (להלן:מכון התקנים) שלא להנפיק רישיונות ייבוא למתקנים ללא בדיקת התאמתם לדרישות התקן הישראלי הרשמי: ת"י 562 (להלן: תקן 562 או התקן).
3. בתגובה לצעד זה, ביום 10.8.2011 שלח מהנדס חברת "לבטח הנדסה ובטיחות בע"מ", אשר מלווה את העותרת בנושא בטיחות המתקנים, מכתב לממונה, שבו טען כי יש לאפשר את המשך הפעלת המתקנים על-ידי העותרת. במכתבו ציין המהנדס כי העותרת מפעילה את המתקן אך ורק בבריכות מתנפחות בעומק של 25 ס"מ, וכי למיטב הבנתו הפעלת המתקן על-פי הנחיות החברה ועל-פי תיק המתקן עומדת בכללי בטיחות ותקינות לילדים מגיל 5 ומעלה. עוד ציין המהנדס כי תקן 562, אשר אותו הורה הממונה להפעיל לגבי מתקני העותרת, אינו התקן המתאים לעניין זה. בחודש ספטמבר 2011, שבו ופנו נציגי העותרת אל הממונה בדרישה לקיים פגישה בנושא, אולם פניותיהם נותרו ללא מענה. בין לבין, מצא מכון התקנים ביום 18.8.2011 כי המתקן אינו עומד בהוראות התקן.
העתירה שלפנינו
4. לשיטת העותרת, האזהרה שהוציא הממונה ביחס למתקניה לוקה בחוסר סבירות ובשרירותיות. נטען כי ההחלטה לפרסם את האזהרה התקבלה מבלי שהונחה בפני הממונה תשתית עובדתית מספקת, מבלי שקוימה חובת השימוע ומבלי שנשקלו כראוי כלל השיקולים הרלוונטיים. בנוסף, גורסת העותרת כי ההחלטה לאסור עליה להפעיל את מתקניה פוגעת מעבר לנדרש בחופש העיסוק שלה ובזכותה לקניין. לשיטתה, היות שהחלטה כאמור פוגעת פגיעה קשה בזכויותיה, חל ביתר שאת הכלל המחייב איסוף תשתית ראייתית מספקת ובחינה זהירה וקפדנית של כלל הראיות עובר לקבלת ההחלטה המינהלית. בהמשך, טוענת העותרת שקביעת המשיבים כי תקן 562 חל על מתקניה היא שגויה.
עמדת המדינה
5. המשיבים סבורים כי דין העתירה להידחות. לשיטתם, האזהרה שפרסם הממונה ביחס למתקני העותרת הייתה סבירה ולא נפל בהליך קבלת ההחלטה פגם אשר מצדיק התערבות שיפוטית. המשיבים מדגישים כי ככלל בית משפט זה מעניק לרשויות המינהל מתחם שיקול דעת רחב בהחלטותיהן המקצועיות, וזאת ביתר שאת כאשר מדובר בנושאים הנוגעים לשמירה על שלום הציבור. לגופם של דברים, טוענים המשיבים כי ההחלטה להחיל על מתקני העותרת את תקן 562 מוצדקת וכי המתקנים אינם עומדים בדרישות התקן. טענות המשיבים יובאו בהרחבה בהמשך.
ביום 23.1.2013 קיימנו דיון בעתירה והחלטנו לאפשר למשיבים להגיש התייחסות לחוות דעתו של המומחה מטעם העותרת. לאחר הגשת התגובות המשלימות, הגיעה עת ההכרעה.
דיון והכרעה
6. העתירה שלפנינו עוסקת בשתי סוגיות מרכזיות: האחת נוגעת לטענת העותרת לפיה החלטת המשיב 2 להורות לרשויות המקומיות להפסיק את השימוש במתקניה לוקה בחוסר סבירות ובשרירות, ולבקשתה כי בית המשפט יורה למשיבים לבטל הוראה זו ולאפשר את המשך הפעלת מתקני העותרת ברחבי הארץ. השנייה עניינה בטענות העותרת כי המשיבים שגו בכך שהחילו את תקן 562 על המתקן, וכי תקן 1604 הוא שאמור לחול עליו.
7. סדר הדברים יהיה כדלקמן: תחילה אידרש לקביעת המשיבים בדבר תחולת תקן 562 על מתקני העותרת, ולטענת העותרת שלפיה התקן שאמור לחול הינו תקן 1604 בלבד. לאחר מכן אתייחס לסוגיות הקשורות להחלטת הממונה להורות לרשויות המקומיות להפסיק את השימוש במתקנים, ולטענת העותרת לפיה החלטה זו התקבלה בהיעדר תשתית עובדתית מספקת ותוך פגיעה בזכות הטיעון שלה.
ההחלטה על החלת תקן 562 על המתקנים
8. העותרת סבורה כי תקן 562, שכותרתו "בטיחות צעצועים", אינו חל על מתקניה. לטענתה, תקן זה עוסק במתקנים בשימוש עצמי וביתי, ללא ליווי של מדריכים, ולא במתקנים לשימוש מסחרי כדוגמת המתקנים נושא העתירה. העותרת מבקשת להסתמך על כך שהתקן מחריג מתחולתו, לפי סעיף התחולה המופיע בחלק 1 שלו, "צעצועים 'מקצועיים' המותקנים במקומות ציבוריים (מרכזי קניות, תחנות תחבורה ציבורית וכדומה)". לפי הפרשנות שמציע המומחה מטעם העותרת בחוות דעתו, מתקני העותרת הינם "צעצועים מקצועיים", המופעלים במקומות ציבוריים על-ידי מדריכים, בעוד שתקן 562 חל רק על צעצועים לשימוש ביתי ומשפחתי, המופעלים ללא ליווי של מדריכים וללא תנאים מגבילים. המומחה מטעמה של העותרת (להלן: המומחה) גורס אפוא כי יש להחיל על מתקניה את תקן 1604, שכותרתו: "מכונות ומבנים של ירידים וגני שעשועים - בטיחות". חלקו הראשון של תקן 1604 חל על "מתקני שעשועים" אשר "מיועדים להיות מותקנים התקנה חוזרת [...] באופן ארעי או קבוע בגני ירידים ובגני שעשועים או בכל מקום אחר". לגישת המומחה, על המתקן להיבדק לפי חלקו הראשון של תקן 1604 היות שמדובר במתקן שעשועים עם דרישה למדריך צמוד ולא בצעצוע שניתן לשימוש אישי.
9. מנגד, טוענים המשיבים - על סמך עמדת גורמי המקצוע במכון התקנים - כי סעיפי התחולה של תקן 562 מלמדים שמתקניה של העותרת נכללים בגדרו, וכי אין תחולה לסעיף ההחרגה שאליו מפנה העותרת. לעניין תחולתו של תקן 1604, טוענים המשיבים כי אין בתקן זה, המיועד לחול על מתקני לונה פארק וגני שעשועים, הוראות שניתנות ליישום על מתקני העותרת, וכי המומחה מטעמה אף לא הצביע על הוראות כגון דא. מכך מסיקים המשיבים כי תקן 1604 לא נועד לחול על מתקנים דוגמת מתקני העותרת. הם אף מציינים כי העותרת לא ביקשה שהמתקן ייבדק בהתאם לדרישות תקן 1604, חלק 1, וכי קיימת ודאות קרובה כי המתקנים לא יעמדו בדרישות התקן, נוכח הסיכונים הכרוכים בהפעלתם.
10. לאחר בחינת טיעוני הצדדים וחוות הדעת שהוגשה מטעם העותרת, לא מצאתי להתערב בפרשנות המשיבים, שלפיה תקן 562 חל על מתקניה של העותרת. סעיף התחולה של התקן, אשר מופיע בחלקו הראשון (ובסעיף 1 של התקן האירופי: EN-71), קובע כדלקמן:
"תקן זה חל על צעצועי ילדים, כאשר 'צעצוע' הוא כל מוצר או חומר שנתכנו או שנועדו במפורש לשימושי משחק של ילדים שגילם קטן מ-14 שנים".