השופטת מ' נאור:
האם החלטות עיריית רעננה (להלן: העירייה) ומנכ"ל משרד הפנים להעביר בעלות בחלקה נשוא העתירה למשיבים, ללא מכרז, הינן סבירות? זו בתמצית, השאלה, העומדת במרכזה של עתירה זו.
רקע עובדתי
1. בשנת 1993 אושרה תוכנית רע/במ/2004. התוכנית "הפשירה" קרקע חקלאית בעיר רעננה לצורך ייעודים שונים, לרבות בניה למגורים. במסגרת התוכנית, חולקו, בין היתר, מקרקעין הידועים כחלקה 82, גוש 6578, למספר מגרשים. בשנת 1994, לאחר פרסום התוכנית האמורה ברשומות, נרשמו המגרשים הנזכרים על שם חברת "בוני בניין ופיתוח לפתח תקווה בע"מ" (להלן: "בוני בניין"). אחד מהמגרשים הללו נועד לשמש כשטח ציבורי פתוח (שצ"פ), ולפי התוכנית אמור היה להירשם על שם עיריית רעננה, היא המשיבה 1. מגרש זה, אשר בהמשך נרשם כחלקה 527, הוא המגרש נשוא העתירה (להלן ייקרא החלקה או החלקה נשוא העתירה). את המגרשים הגובלים לחלקה מכרה חברת "בוני בניין" לאנשים פרטיים, הם המשיבים 3-19. העותר, תושב רעננה, הינו בעלים של מקרקעין הגובלים אף הם בחלקה נשוא העתירה.
2. החלקה נשוא העתירה הינה רצועת שטח צרה, ברוחב של מספר מטרים ובאורך של כמאה מטרים. משני צידיה ישנם, כאמור, מגרשים בבעלות פרטית. עיריית רעננה לא השקיעה משאבים בפיתוח החלקה נשוא העתירה, והיא נותרה מוזנחת, עד שבשלהי שנות ה-90 יזמה חברת "בוני בניין" תוכנית לשינוי ייעודה. באותה עת הייתה רשומה החלקה על שמה של חברת "בוני בניין", אף שכאמור לפי תוכנית רע/במ/2004 היא הייתה אמורה להירשם על שם עיריית רעננה. התוכנית שיזמה חברת "בוני בניין" הייתה להפוך את ייעוד החלקה לשטח פרטי פתוח (שפ"פ), ולאחד את החלקה עם החלקות הגובלות לה, אשר נמכרו כאמור למשיבים 3-19 (תוכנית רע/2004/ג', שתיקרא להלן: התוכנית השנייה). חברת "בוני בניין" הסכימה כי החלקה תועבר לבעלותם של המשיבים 3-19.
3. בשנת 1999 דנה הוועדה המקומית לתכנון ובניה רעננה (להלן: הוועדה המקומית), היא המשיבה 2, בתוכנית השנייה והחליטה שלא להמליץ לוועדה המחוזית - מחוז מרכז (להלן: הוועדה המחוזית) לקבלה, מהטעם שאין הצדקה להוציא את השטח מידי הציבור ולהעבירו לידיים פרטיות. ביום 1.2.2000 החליטה גם הוועדה המחוזית לדחות את התוכנית השנייה. הוועדה נימקה את החלטתה בכך שאין הצדקה להפוך שטח השייך לציבור לשטח פרטי. וכן, מאחר ש"העירייה, בעלת הקרקע, באמצעות הועדה המקומית מתנגדת לשינוי היעוד". הוועדה המחוזית הוסיפה בהחלטתה כי פיתוח שצ"פ אינו חייב להיות מיידי, ויש לשמר את החלקה הנידונה כעתודת קרקע לפיתוח ציבורי בעתיד. יצוין כי, בשלב זה, העירייה עדיין לא הייתה רשומה כבעלת החלקה אלא חברת "בוני בניין" הייתה רשומה כבעלת החלקה, הגם שכאמור החלקה נועדה להירשם על שם העירייה.
4. ביום 16.5.2000 העבירה חברת "בוני בניין" את הבעלות בחלקה נשוא העתירה לעיריית רעננה. מהות הפעולה הוגדרה כ"מכר ללא תמורה", והחלקה נרשמה על שם העירייה. אין מחלוקת בין הצדדים כי החלקה ניטלה בכפיה וללא תמורה (ראו גם: סעיף 8 לתשובה מטעם העותר מיום 25.2.2010).
5. בחודש ינואר 2001 נערך בוועדה המחוזית דיון חוזר בנוגע לתוכנית השנייה, ובסופו עמדה הוועדה המחוזית על החלטתה לדחות את התוכנית. כחצי שנה לאחר מכן נידונה שוב התוכנית השנייה בוועדה המקומית, והפעם, לאחר שהוועדה המקומית סיירה בשטח, הוחלט להמליץ על אישור התוכנית. בעקבות החלטת הוועדה המקומית, הוגשה התוכנית השנייה, זו הפעם ביוזמת המשיבים 3-19, לוועדה המחוזית. בפני הוועדה המחוזית עמד מכתב מאת יורי פינשטיין, מנהל מחלקת רישוי ובינוי ערים בעירייה ומזכיר הוועדה המקומית, לפיו הוועדה המקומית החליטה להשיב את החלקה לבעליה, מהטעם שהחלקה "כלואה" בין בתי מגורים ומקשה על הרשות לפתח אותה ולתחזקה. הוועדה המחוזית, מצידה, דנה בתוכנית והחליטה הפעם לקבלה בכפוף לתיקונים טכניים. בראשית שנת 2004 פורסם דבר הפקדת התוכנית השנייה ברשומות. הוגשה התנגדות אחת, מטעם בעלי מקרקעין סמוכים, שהעלו טענות לגבי בעיות ניקוז. העותר לא הגיש התנגדות מצידו. בכפוף לתיקון הנוגע לניקוז אושרה התוכנית ופורסמה לאחר אישורה ביום 7.9.2004.
ההליכים המשפטיים נגד התוכנית השנייה; הליכי אישור העברת הבעלות בחלקה
6. העותר הוא, כאמור, בעלים של מקרקעין הגובלים בחלקה נשוא העתירה. רק לאחר פרסום התוכנית השנייה ברשומות כתוכנית מאושרת הגיש העותר עתירה מנהלית (עת"מ (מחוזי ת"א) 2595/04) במסגרתה תקף את אישור התוכנית השנייה. בית המשפט המחוזי המליץ לצדדים להחזיר את הדיון לוועדה המחוזית, וכך נעשה. לאחר מכן הגיש העותר התנגדות לתוכנית השנייה. ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית דנה בה, ובהחלטה מיום 8.6.2005 קבעה כי יש לדחותה. בהחלטתה, קבעה הוועדה כי אין ממש בטענה לפיה אין לאשר את התוכנית השנייה בשל חוסר בשטחים פתוחים באזור. אומנם, לכאורה יכולה החלקה לשמש להעברת תשתיות, כשביל מעבר בין מגרשים או כגינה ציבורית. ואולם, קבעה הוועדה, בסביבה הקרובה לחלקה ישנם די שטחים העונים על צרכים אלה, ואין צורך לייעד לכך שטח נוסף. הוועדה הוסיפה וציינה כי השטח יכול לשמש כגינת משחקים באופן מאולץ בשל מימדיו וצורתו. נוסף על כך, נקבע כי חרף החלטות קודמות של מוסדות התכנון שלא לאשר את התוכנית השנייה, הרי שההחלטה הנוכחית לאשרה שהיא מושא ההתנגדות מבוססת על נתונים רלוונטיים נכון למועד הדיון, ולא נפל בה כל פגם. שהרי, ישנם די שטחים פתוחים באזור, החלקה כיום מוזנחת ומהווה מטרד למגרשים סמוכים ואין צורך ציבורי בחלקה כשביל או כרצועת תשתיות. כמו כן, נקבע כי עלויות הפיתוח של החלקה גבוהות בשל הטופוגרפיה במקום. באשר לטענת העותר לפיה לא מתקבל על הדעת שבתוכנית איחוד וחלוקה יועברו זכויות במקרקעין באופן שאחד מהבעלים (בענייננו, העירייה) יישאר בלא כלום, קבעה הוועדה כי התוכנית השנייה תואמת את הוראות חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבנייה או החוק) וכי מאחר שמדובר בתוכנית איחוד וחלוקה בהסכמה, אין צורך בתשלומי איזון. לבסוף, בהתייחס לטענת העותר לפיה אין הצדקה להעביר את החלקה לידיים פרטיות מבלי לערוך מכרז ותוך עקיפת דיני המס, ציינה הוועדה כי שר הפנים יבחן את העברת הבעלות בחלקה בהמשך במסגרת הוראות סעיף 188 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות).
7. לאחר שהתנגדותו נדחתה, פנה העותר לשר הפנים ולממונה על המחוז (המשיבים 20, 22 בהתאמה) ושטח בפניהם את טענותיו בכתב. טענות אלה הועברו בהמשך למנכ"ל משרד הפנים (המשיב 21) לו הואצלה סמכותו של שר הפנים מכוח סעיף 188 לפקודת העיריות. העותר הגיש עתירה נוספת לבית המשפט לעניינים מנהליים, במסגרתה ציין, מחד, כי הוא אינו משיג על החלטת הוועדה המחוזית בפן התכנוני (דהיינו ההחלטה לשנות את ייעודה של החלקה לייעוד פרטי), אך טען, מאידך, שאישור מועצת העירייה ושר הפנים מהווים תנאי מתלה שרק בהתקיימו ניתן לראות בתוכנית השנייה כבעלת תוקף. לפיכך, הוא ביקש סעד הצהרתי לפיו התוכנית השנייה לא תיכנס לתוקף אלא לאחר קבלת האישורים הדרושים לפי סעיף 188 לפקודת העיריות (עת"מ (מחוזי ת"א) 2754/05).
8. בחודש מרץ 2006, בעוד עתירתו האמורה של העותר תלויה ועומדת, התקיים דיון במועצת העירייה. במסגרת הדיון, הסבירה היועצת המשפטית של הוועדה המקומית לחברי המועצה כי החלקה נשוא הדיון ניטלה במקור מבעליה בכפייה, וכעת, לאחר שניתן תוקף לתוכנית השנייה, אשר במסגרתה שונה ייעודה של החלקה מייעוד ציבורי לייעוד פרטי, קמה חובה מן הדין להשיבה לבעליה המקורי. היועצת המשפטית ציינה גם כי ישנה עתירה תלויה ועומדת של העותר המופנית נגד אישור התוכנית. על אף דברי היועצת המשפטית, חברי המועצה קיימו דיון לגופו של עניין ושקלו בכל זאת את האפשרות לממש את ייעודה הציבורי של החלקה כשטח ציבורי פתוח, חרף החלטת מוסדות התכנון. בסופו של דבר אישרה מועצת העירייה את העברת הזכויות בחלקה נשוא העתירה. בתגובה לכך, הגיש העותר עתירה נוספת (עת"מ (מחוזי ת"א) 1422/06), במסגרתה ביקש כי החלטת מועצת עיריית רעננה - לפיה אושרה העברת הבעלות בחלקה נשוא העתירה - תבוטל. בית המשפט המחוזי קבע כי אין לו סמכות עניינית לדון בעתירה זו, מאחר שהיא תוקפת החלטה הנתונה עוד לאישורו של שר הפנים. עקב כך העתירה נמחקה בהסכמה. לאור הסכמה דיונית אליה הגיעו הצדדים, במסגרתה התחייבו המשיבים 3-19 שלא לעשות פעולות בניה בחלקה עד למתן אישור שר הפנים, נמחקה גם העתירה הקודמת, שהוגשה כזכור נגד אישור התוכנית השנייה.
בחודש יוני 2007, ערכה העירייה הסכם עם המשיבים 3-19 לפיו הזכויות בחלקה נשוא העתירה יירשמו על שמם, ובתמורה הם יידרשו לשלם את מלוא ההשבחה. ההסכם האמור הועבר למנכ"ל משרד הפנים שחתם בעקבות זאת על אישור עשייה במקרקעין לפי סעיף 188 לפקודת העיריות. באישור האמור צוין כי הוא ניתן גם על סמך תקנה 3(2)(ו) לתקנות העיריות (מכרזים), התשמ"ח-1987 (להלן: תקנות העיריות (מכרזים)).
כנגד החלטת מועצת העירייה והחלטת מנכ"ל משרד הפנים לאשר את העברת הבעלות בחלקה - מופנית עתירה זו.
העתירה
טענות העותר
9. במרכז העתירה, טענתו של העותר לפיה החלטת מועצת העירייה להעביר את הבעלות בחלקה ניתנה מבלי שנשקלו השיקולים הצריכים לעניין, ובהתבסס על תשתית עובדתית שגויה. לטענת העותר, הוועדה המחוזית אישרה את התוכנית השנייה, שהוכתרה כ"תוכנית איחוד וחלוקה בהסכמת בעלים", בהנחה שעיריית רעננה, היא הבעלים של החלקה, חתמה על התוכנית השנייה והסכימה לה. לטענת העותר, הוועדה המחוזית הוטעתה ולמעשה העירייה לא קיבלה בזמנו החלטה כדין לפיה היא אכן מסכימה לתוכנית השנייה. העותר הוסיף וטען כי תכליתה של תוכנית איחוד וחלוקה במקרה זה היא העברת מקרקעין מבעלות העירייה לבעלות פרטית. על כן, נדרשה החלטה של מועצת העירייה, אך החלטה זו ניתנה רק בדיעבד והיא אינה סבירה. בדיון במועצת העירייה, כך נטען, הטעתה היועצת המשפטית את חברי המועצה, בכך שטענה בפניהם כי נוכח שינוי ייעודה של החלקה על ידי מוסדות התכנון, חלה על העירייה חובה משפטית להשיב את החלקה לבעליה. ואולם, חרף החלטות מוסדות התכנון, מועצת העירייה יכולה הייתה להחליט לממש את הייעוד הציבורי של החלקה, במקום להשיבה לבעליה, וזאת אף בדרך של הסתייעות בעותר שהציע את שירותיו לפיתוח החלקה. לאור המצג המטעה שהציגה היועצת המשפטית, המועצה כלל לא שקלה אפשרות זו. העותר הלין גם על כך שלא ניתנה לו זכות טיעון בפני המועצה, למרות שנכח באותו דיון. בנסיבות אלה, בהן שינוי הייעוד הוצג בפני המועצה כמעשה עשוי ונאסרה השמעת עמדה נוגדת, ברי לשיטת העותר כי המועצה לא שקלה את מכלול השיקולים הנדרש, לרבות את האפשרות לעשות שימוש בחלקה, והסתמכה בהחלטתה על תשתית עובדתית מוטעית ולכן יש לבטלה.
בנוסף, נטען כי בפני המועצה לא עמד כנדרש הסכם בין העירייה לבין המשיבים 3-19, ולכן חברי המועצה לא יכולים היו לבחון את תנאיו או לאשרו. לחלופין, נטען כי גם בהנחה שבמקרה זה יש להשיב את החלקה לבעליה המקורי, הרי בענייננו החלקה ניטלה מחברת "בוני בניין", ולא מהמשיבים 3-19. לדידו של העותר, מאחר שבמקור ניטלה החלקה מבעליה ללא תמורה, הרי שיש להשיבה רק לבעליה בהתאם להוראות סעיף 196 לחוק התכנון והבנייה. כלומר, יש להשיב את החלקה לבעליה המקורי בלבד - חברת "בוני בניין". משאין מדובר בהשבת החלקה לבעליה המקורי, אין הצדקה להעבירה ללא מכרז וללא תמורה דווקא למשיבים 3-19 ולא לאחרים, אשר גם חלקותיהם גובלות בחלקה מושא העתירה. הדבר מהווה לטענת העותר אפליה פסולה.
העותר טען עוד כי את סעיף 188 לפקודת העיריות יש לקרוא יחד עם סעיף 7(ב) לחוק הרשויות המקומיות (ייעוץ משפטי), התשל"ו-1975, הקובע כי עירייה לא תתקשר בחוזה בכתב, אלא לאחר שקיבלה חוות דעת משפטית כתובה על העסקה. לטענתו, בפני מועצת העירייה לא עמדה חוות דעת משפטית כתובה בשאלת חוקיות העברת החלקה למשיבים 3-19 ללא מכרז.