הנשיאה ד' ביניש:
החוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 28), התשס"ד-2004 (להלן: תיקון 28) קובע כי במדינת ישראל יוקם לראשונה בית סוהר (אחד) שיופעל וינוהל על ידי תאגיד פרטי ולא על ידי המדינה. ההסדר שנקבע בתיקון 28 מביא להעברת סמכויות יסוד של המדינה בתחום אכיפת החוק - סמכויות הכליאה - שהפעלתן כרוכה בפגיעה מתמדת בזכויות אדם, לידי תאגיד פרטי הפועל למטרות רווח. העברת סמכויות זו פוגעת, כפי שנבהיר בהמשך, בזכויות החוקתיות לחירות אישית ולכבוד האדם, המעוגנות בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. שאלת חוקתיותה של פגיעה זו היא העומדת במוקד העתירה שלפנינו. ייאמר כבר בפתח הדברים כי מהטעמים שיפורטו להלן הגענו למסקנה כי התיקון האמור אינו עומד במבחן החוקתיות.
עיקרי העובדות וטיעוני הצדדים
1. ביום 31.3.04 התפרסם תיקון 28 לפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], תשל"ב-1971 (להלן: פקודת בתי הסוהר). על-פי התיקון נוסף לפקודה פרק ג'2, שכותרתו היא: "בית סוהר בניהול פרטי". התיקון, שבעקבותיו נוספו לפקודת בתי הסוהר סעיפים 128ו-128נד, מסדיר את הקמתו של בית סוהר אחד שיוקם, ינוהל ויופעל על ידי תאגיד פרטי, שיתקשר לשם כך בהסכם עם שירות בתי הסוהר וישמש כזכיין על-פי היתר מיוחד שיקבל. התיקון קובע, בין היתר, את ההליך לקבלת ההיתר ולביטולו, את תנאי הכשירות שצריכים להתקיים בתאגיד ובעובדיו, את היקף סמכויות עובדי התאגיד ואת אמצעי הפיקוח שעל המדינה להפעיל ביחס לפעילות התאגיד ועובדיו. בתוספת השלישית לפקודת בתי הסוהר נקבע כי בית הסוהר בניהול פרטי יוקם במתחם בתי הסוהר שמדרום לעיר באר-שבע, וכי תפוסתו המרבית תהיה שמונה מאות מקומות כליאה. כן נקבעו בתוספת התנאים שצריכים להתקיים באסירים שייכלאו בבית הסוהר בניהול פרטי.
העתירה שלפנינו הוגשה ביום 16.3.05. העותרת 1 היא מוסד אקדמי, המשמש כעותר ציבורי בעתירה שלפנינו. העותר 2 הוא קצין בכיר בדימוס בשירות בתי הסוהר. העותר 3, שלבקשתו צורף לעתירה בשלב מאוחר יותר, היה במועד צירופו כעותר אסיר בבית סוהר המנוהל על ידי שירות בתי הסוהר. ביום 27.10.05 התקיים דיון ראשוני בעתירה בפני מותב של שלושה שופטים. ביום 15.11.05 נבחרה המשיבה 3 (להלן: הזכיינית) כקבוצה הזוכה במכרז להקמת והפעלת בית הסוהר הפרטי והסכם הזיכיון נחתם עימה ביום 2.1.06. ביום 18.6.06 התקיים דיון המשך בעתירה בפני מותב של שבעה שופטים בראשות הנשיא א' ברק, שבעקבותיו הוצא צו-על-תנאי. ביום 31.8.06 בעקבות ישיבה נוספת שהתקיימה בפני מותב של תשעה שופטים, ולאחר שהודע לבית המשפט מפי היועצת המשפטית לכנסת על קיומן של הצעות חוק לביטול תיקון 28, הוחלט לדחות את שמיעת העתירה כדי לאפשר מיצוי הליכי החקיקה, שלכאורה נפתחו מחדש בכנסת. כיוון שהליכים אלה לא קודמו ולא שונה המצב המשפטי שנקבע בחוק הנדון, התקיים בפנינו ביום 8.7.07 דיון בעתירה לגופה. בד בבד עם התקדמות בירורה של העתירה התקדמו גם ההליכים להקמת בית הסוהר בניהול פרטי, ולמשיבה 3 ניתן ההיתר הנדרש על-פי חוק. בניית בית הסוהר והכנתו לתחילת שלב האכלוס החלקי אמורות היו להסתיים עד לחודש יוני 2009, אולם ביום 18.3.09 ניתן על ידינו צו ביניים המונע את הפעלת בית הסוהר. יצוין, כי העיכוב שחל בכתיבת פסק דין זה עד עתה נבע ממורכבות הסוגיות העומדות על הפרק, המעוררות שאלות חוקתיות בעלות חשיבות ניכרת שטרם הוכרעו בפסיקתנו, אך בעיקר מרצונו של בית משפט זה לאפשר לכנסת למצות את הליכי החקיקה אותם הזכרנו לעיל ואת הדיון הציבורי שביקשה הכנסת לקיים בתופעת ההפרטה במהלך כנס החורף 2008-2007, בהתאם להודעת היועצת המשפטית לכנסת מיום 28.6.07, וזאת בטרם נידרש לשאלה המורכבת הנוגעת לביטול חקיקה ראשית של הכנסת.
2. העתירה מופנית כנגד חוקתיותו של תיקון 28 לפקודת בתי הסוהר, וטענת העותרים היא כי יש לראות בתיקון זה בחירה של המדינה ב"הפרטה מלאה של בתי סוהר בישראל". כמפורט להלן, לעתירה שני ראשי טיעון עיקריים.
בראש הטיעון האחד טוענים העותרים כי הפרטה מלאה של בתי הסוהר מהווה פגיעה לא חוקתית בזכויות החוקתיות לחירות אישית ולכבוד האדם. בהקשר זה טוענים העותרים כי מספר גורמים חוברים בעניין זה לפגיעה הבלתי חוקתית בזכויות היסוד החוקתיות. עיקר הגורמים נעוץ בשילוב של אופי הסמכויות המופרטות, שעימן נמנות סמכות הכליאה עצמה והסמכויות הנוגעות לכבוד האדם של האסיר ולחירותו האישית (כגון החזקת אסיר בהפרדה מינהלית, ביצוע בחינה חזותית של גופו העירום של אסיר ושימוש בכוח סביר לשם עריכת חיפוש באסיר); הקריטריונים הנמוכים שנקבעו, לטענת העותרים, לאיוש המשרות בבית הסוהר המופרט בהשוואה לשירות בתי הסוהר; והפיקוח המועט מדי לשיטת העותרים על פעילות הגורם הפרטי שיפעיל את בית הסוהר. שילוב זה עלול, כך טוענים העותרים, להביא לפגיעה בזכות לחירות ובזכות לכבוד האדם של האסירים בבית הסוהר המופרט. לטענת העותרים, פגיעה צפויה זו בזכויות יסוד חוקתיות אינה עומדת במבחני פסקת ההגבלה הקבועים בסעיף 8 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.
לפי הטענה, פגיעה בעקרון הבסיסי לפיו הכוח לאכוף פסקי דין פליליים מצוי באופן בלעדי בידי המדינה, לשם הגשמת תכלית כלכלית, אינה פגיעה שנעשית לתכלית ראויה. כן טוענים העותרים כי מדובר בפגיעה שאיננה מידתית. בהקשר זה טוענים העותרים כי מבחינת ההתאמה בין האמצעי למטרה מצויות בידם חוות דעת שמצביעות על כך שהניסיון העולמי אינו מראה קשר מובהק בין הפרטת בתי סוהר ובין חסכון כלכלי; כי קיימים אמצעים אחרים פוגעניים פחות, שיש בהם כדי להגשים את התכלית הכלכלית העומדת בבסיס תיקון 28, ובהם בניית בתי סוהר ציבוריים נוספים או הפרטה חלקית של סמכויות שאין בהן מרכיב דומיננטי של הפעלת כוח שלטוני; וכי הנזק שייגרם כתוצאה מהפרטה מלאה של בתי סוהר אינו מידתי ביחס לתועלת שתצמח מהפרטה שכזו (וזאת, כך טוענים העותרים, במיוחד בהשוואה לאפשרות ההפרטה החלקית של בתי סוהר).
3. בראש הטיעון האחר טוענים העותרים כי תיקון 28 מהווה פגיעה בכלל החוקתי הקבוע בסעיף 1 לחוק יסוד: הממשלה, שלפיו "הממשלה היא הרשות המבצעת של המדינה". זאת, כיוון שסמכות המדינה להפעיל בתי סוהר מהווה, לשיטת העותרים, חלק מסמכותה להפעלת כוח שלטוני לשם אכיפת החוק ושמירה על שלום הציבור; וככזו נמצאת הסמכות בלב עקרון היסוד שלפיו "הממשלה היא הרשות המבצעת של המדינה". לטענת העותרים, מהיותו של חוק יסוד: הממשלה חוק יסוד מעמדו הנורמטיבי הינו מעמד על-חוקי, ולפיכך כל חוק רגיל שפוגע בו צריך לעמוד בשתי דרישות, האחת פורמאלית והאחרת מהותית.
ראשית, במישור הפורמאלי טוענים העותרים כי על החוק הפוגע להתקבל ברוב של 61 חברי כנסת לפחות בכל שלוש הקריאות בהתאם להוראת השריון הקבועה בסעיף 44(א) לחוק יסוד: הממשלה. כיוון שתיקון 28 לא התקבל ברוב האמור, טוענים העותרים כי די בכך כדי להביא לבטלותו. שנית, במישור המהותי טוענים העותרים כי על החוק הפוגע לעמוד במבחני פסקת ההגבלה. העותרים גורסים כי יש להחיל מבחנים אלה בדרך פרשנית-שיפוטית גם על חוקים הפוגעים בחוקי היסוד ה"משטריים", כדוגמת חוק יסוד: הממשלה, על-אף שלא קבועה בהם פסקת הגבלה מפורשת כדוגמת זו הקבועה בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ובחוק יסוד: חופש העיסוק.
4. עוד יצוין, כי נשמעו בפנינו גם טיעוני העותר 3, מר ידין מכנס, שריצה אותה עת עונש מאסר בבית הסוהר מעשיהו. טיעוניו של העותר 3 התמקדו בהיבטים המעשיים הנוגעים לשירותים הניתנים לאסירים בבתי הסוהר של שירות בתי הסוהר, בתחומים כגון בריאות, מזון וחינוך. לטענתו, קיים חשש כי תיווצר פגיעה ברמתם של שירותים אלה בבית הסוהר בניהול פרטי כתוצאה מהשיקולים הכלכליים שינחו את הזכיין שיפעיל את בית הסוהר. כן העלה העותר 3 בטיעוניו חשש כי ייעשה שימוש בסמכויות השונות הנתונות לזכיין הפרטי באופן שיאפשר לזכיין להרע את תנאי האסירים בבית הסוהר בניהול פרטי ולהעניש אותם; זאת, מבלי שיהיה צורך להעמיד את האסירים לדין משמעתי, שהאחריות עליו נותרה - גם לפי תיקון 28 - בידי שירות בתי הסוהר.
5. המשיבים כולם מתנגדים לקבלת העתירה. תשובות לעתירה הוגשו מטעם המשיבים 2-1 (להלן: המדינה), מטעם הזכיינית ומטעם הכנסת. המדינה בתשובתה לעתירתה מציינת כי הקמתו של בית סוהר בניהול פרטי היא אחד מהפתרונות המתוכננים על ידה להתמודדות עם מצוקת הכליאה הקשה הקיימת בישראל, וכי זו המטרה העיקרית העומדת ביסוד חקיקתו של תיקון 28. עוד טוענת המדינה בתצהיר התשובה כי בנוסף לשיפור תנאי הכליאה של האסירים, הקמת בית הסוהר נשוא העתירה תקדם משמעותית את האינטרס הציבורי, בכך שתביא לחסכון כלכלי בשיעור מוערך של כ-25-20 אחוזים בהשוואה לבית סוהר בסטנדרטים דומים המופעל על ידי שירות בתי הסוהר, וכי על סמך הניסיון בעולם ניתן להעריך כי הקמת בית סוהר פרטי עשויה להביא להתייעלות אף בבתי הסוהר הציבוריים.
לטענת המדינה, מודל ההפרטה שאומץ בתיקון 28 לפקודת בתי הסוהר הוא מודל ייחודי וניסיוני, שהוא בבחינת "פיילוט" המוגבל במפורש לבית סוהר אחד וכולל מנגנוני הגנה על זכויות האסירים ומגנוני פיקוח והתערבות אפקטיביים העומדים לרשות המדינה ומאפשרים לה, בין היתר, להחזיר את הגלגל לאחור בכל שלב ולהשיב לידיה את ניהול בית הסוהר עקב הפרת תנאי ההיתר שניתן לזכיין. המדינה מדגישה בטיעוניה כי קיום חשש ממשי לפגיעה חמורה בזכויות האסירים הוא אחת מהעילות שנקבעו בתיקון 28 לנטילת סמכות הניהול של בית הסוהר מהזכיין על ידי המדינה. בהקשר זה טוענת המדינה עוד, כי בתיקון 28 נקבעו אמצעי הפיקוח על אופן הפעלת הסמכויות המוקנות לזכיין - ובכלל זה פעילותה של יחידת הפיקוח הייעודית של השב"ס בתוך כתלי בית הסוהר (אם כי מיקום יחידת הפיקוח לא נקבע בתיקון 28 עצמו אלא בהסכם הזיכיון ובהיתר); סמכויות הפיקוח המוקנות למדינה בכל הנוגע למינוי בעלי תפקידים בבית הסוהר בניהול פרטי; וחובת הדיווח הנרחבת המוטלת על הזכיין ביחס לאירועים שונים הן על-פי תיקון 28 והן על-פי הסכם הזיכיון; על-פי הטענה, אמצעי הפיקוח הם שיבטיחו את זכויות האסירים. עוד מציינת המדינה כי במסגרת תיקון 28 נקבע כי ההיתר להפעלת בית הסוהר והסכם הזיכיון ניתנים לביטול על ידי המדינה, אם תתקיים הפרה של התנאים.
המדינה מוסיפה עוד כי על-פי סעיף 15(ד)(2) לחוק יסוד: השפיטה ובהתאם לפסיקתו של בית משפט זה כפוף הזכיין במישרין, משעה שקיבל לידיו סמכויות שלטוניות, הן למשפט המנהלי והן לסמכות בג"ץ, וזאת אף מבלי להיזקק לדוקטרינת הגוף הדו-מהותי. בנוסף לביקורת השיפוטית של בג"ץ על הזכיין מציינת המדינה כי לאסיר בבית הסוהר בניהול פרטי, כמו לכל אסיר בשירות בתי הסוהר, עומדת הזכות להגיש עתירת אסיר לבית המשפט המחוזי בהתאם להוראות פקודת בתי הסוהר. אפשרות זו לביקורת שיפוטית על תנאי המאסר מהווה, כך טוענת המדינה, כלי פיקוח ובקרה עצמאי ורב עוצמה העומד לרשות כל אסיר בכל עת. מנגנוני בקרה נוספים על פעילות בית הסוהר בניהול פרטי, אליהם מתייחסת המדינה, הם ביקורת של מבקר המדינה בהיותו של הזכיין גוף מבוקר כמשמעותו של מונח זה בסעיף 9(6) לחוק מבקר המדינה, תשי"ח-1958 [נוסח משולב], וביקורת של ועדה מייעצת בראשות שופט מחוזי בדימוס. על-פי תיקון 28, ועדה זו תייעץ לנציב בתי הסוהר בנושא השמירה על זכויות האסירים בבית הסוהר בניהול פרטי, וכן בענין שיקומם, רווחתם ובריאותם, ותגיש את המלצותיה לשר לביטחון פנים, לנציב בתי הסוהר ולוועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת פעם בשנה. נוכח האמור טוענת המדינה כי אין בסיס לטענה שהיא התפרקה מסמכויותיה, ומוסיפה כי במודל הישראלי שנבחר להפרטת בית הסוהר חלק משמעותי מהסמכויות השלטוניות נותרו בידי המדינה.
המדינה ממשיכה וטוענת כי זכויות האסירים יובטחו לא רק על ידי המנגנונים הקבועים בחוק עצמו אלא גם ברובד המנהלי - בהיתר להקמה ולהפעלה של בית הסוהר, וכן ברובד החוזי - בהסכם הזיכיון עם הזכיינית. בהקשר זה מציינת המדינה כי סמכויות שונות, שהן בעלות פוטנציאל פוגעני במיוחד ואינן חיוניות לצורך ניהולו השוטף של בית הסוהר (הנתונות למנהלי בתי סוהר בניהול המדינה), הוצאו בתיקון 28 מידי המנהל מטעם הזכיין. עוד מוסיפה המדינה, כי אף אם יקבע בית משפט זה בניגוד לעמדתה כי תיקון 28 פוגע בזכויות אדם חוקתיות מעבר לפגיעה בזכויות אסירים הנובעת מהדין הכללי, הרי פגיעה זו עומדת במבחני פסקת ההגבלה.
6. בכל הנוגע להוראת סעיף 1 לחוק יסוד: הממשלה, שקובע כי "הממשלה היא הרשות המבצעת של המדינה", טוענת המדינה כי הוראה זו נועדה להגדיר באופן "חגיגי" את טבעה ומהותה של הממשלה ביחס לרשויות השלטון האחרות. לטענת המדינה, תכליתה של הוראה זו אינה נוגעת כלל לסמכות שלטונית פרטנית כזו או אחרת, אלא למקומה הכללי של הממשלה במשטר הדמוקרטי. מכל מקום, כך ממשיכה המדינה וטוענת, הממשלה ממלאת את תפקידיה כרשות המבצעת בדרכים מגוונות, לרבות הסתייעות בגורמים פרטיים. על כן הממשלה אינה מפסיקה לשמש כ"רשות המבצעת של המדינה", כאשר היא מבצעת את תפקידיה באמצעות גורמים פרטיים או מאצילה להם סמכויות מסוימות. המדינה מוסיפה וטוענת כי אף אם סעיף 1 לחוק יסוד: הממשלה עשוי לשמש לפסילת אצילת סמכויות הנעשית על-פי חוק, אין מקום לפסול את תיקון 28 מכוחו, שכן בית הסוהר בניהול פרטי ינוהל תוך מעורבות מלאה של המדינה, ועל כן לא יהיה בתיקון כדי לפגוע בעיקרון שלפיו הממשלה היא הרשות המבצעת של המדינה. עוד טוענת המדינה כי אף אם הייתה דרך לראות בתיקון 28 משום פגיעה בעקרון הקבוע בחוק יסוד: הממשלה, הרי מדובר בפגיעה מזערית ורחוקה ביותר, המצויה בשולי העיקרון ולא בגרעינו.
המדינה מציינת עוד, כי המודל הישראלי שנבחר להעברת בית סוהר לניהול פרטי מבוסס על המודל האנגלי המתאפיין בגישה רגולטורית, שלפיה הפיקוח על פעילות הזכיין הפרטי נעשה על ידי מפקחים מטעם המדינה המצויים בתוך בית הסוהר המפוקח. עם זאת, לטענת המדינה המודל הישראלי של העברת סמכויות הניהול של בית סוהר אחד לזכיין פרטי הוא מתון יותר מבחינת הסמכויות הניתנות לזכיין ורחב יותר מבחינת סמכויות הפיקוח על הזכיין בהשוואה למודלים חקיקתיים מקבילים במדינות אחרות, ועל כן יש לראות בו "מודל אנגלי משופר".
נוכח האמור טוענת המדינה, כי משמדובר בעתירה כנגד הפרטה על-פי חוק, שאינה פוגעת בזכויות חוקתיות, התערבותו של בית המשפט צריכה להיות מוגבלת למקרים נדירים וקיצוניים, שבהם ההפרטה מזעזעת את אמות הספים של מבנה המשטר הדמוקרטי ואת עקרונות היסוד של השיטה; נסיבות שלטענת המדינה אינן מתקיימות בפרשה שלפנינו.
7. הזכיינית, שנבחרה במכרז להקמתו והפעלתו של בית הסוהר בניהול פרטי, טוענת אף היא כי דין העתירה להידחות. לטענתה, הפעלתו של בית סוהר בניהול פרטי לא רק שלא תפגע בחירותם, בכבודם ובזכויותיהם של האסירים אלא היא תביא לשיפור במצבם. זאת, נוכח הסטנדרטים הגבוהים שנקבעו על ידי המדינה בדרישות המינימום במכרז להקמת והפעלת בית הסוהר (סטנדרטים ששופרו, כך נטען, על ידי הזכיינית) ונוכח סמכויות הפיקוח הנרחבות שנותרו בידי המדינה. הזכיינית מדגישה בתשובתה לעתירה את החשיבות המיוחסת על ידה ליעדים החברתיים אותם נועד בית הסוהר להגשים, ובכלל זה לשיקום וחינוך האסירים. הזכיינית מוסיפה וטוענת כי אין בסיס לטענות העותרים בדבר החשש לפגיעה בזכויות האסירים כתוצאה מחקיקתו של תיקון 28. בהקשר זה טוענת הזכיינית כי טענת העותרים, לפיה קיומו של בית סוהר בסיוע גורם פרטי מביא בהכרח לסכנה גדולה יותר לפגיעה בזכויות יסוד של אסירים לעומת בית סוהר המנוהל כולו בידי המדינה, טעונה הוכחה עובדתית על בסיס נתונים אמפיריים ומחקריים; אולם העותרים, כך טוענת הזכיינית, כלל לא ניסו לעמוד בנטל כבד זה. הזכיינית ממשיכה וטוענת כי אף אם תיקון 28 פוגע בזכות חוקתית המוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, הרי פגיעה זו עומדת בתנאי פסקת ההגבלה. בכל הנוגע לטיעוני העותר 3 בדבר החשש כי מניעיו הכלכליים של הזכיין יביאו לפגיעה בתנאי מאסרם של האסירים בבית הסוהר בניהול פרטי טוענת הזכיינית כי טיעונים אלה אינם נוגעים לחוקתיותו של תיקון 28 אלא לאופן יישומו, ומכל מקום גם לגופו של עניין אין להם, לטענתה, בסיס, נוכח הסטנדרטים הגבוהים להפעלת בית הסוהר שנקבעו בתנאי המכרז, בהסכם הזיכיון ובהצעת הזכיינית.