בג"ץ לא יתערב בנוהל בעניין הסדרת מעמד לבני זוג של ישראלים שנפטרו במהלך התהליך

המשנה לנשיאה א' ריבלין:

1.        העתירות שלפנינו עוסקות בשאלת מעמדן של אזרחיות זרות אשר בעליהן, אזרחי מדינת ישראל, נפטרו בעיצומו של הליך ההתאזרחות המדורג. מדינת ישראל קבעה עוד בשנת 2006 "נוהל טיפול בהפסקת הליך להסדרת מעמד לבני זוג של ישראלים" (להלן: נוהל 2006). בהחלטתנו מיום 12.10.2008 קבענו כי ראוי שנוהל זה ייבחן מחדש (להלן: ההחלטה הקודמת). לצורך כך קצבנו פרק זמן של מחצית השנה והורנו על הגשת תגובה משלימה מטעם המדינה לאחר חלוף התקופה. המדינה אכן הגישה תגובה משלימה והעותרים אמרו גם הם את דברם. קיימנו דיון במעמד הצדדים ועתה זמן ההכרעה בעתירות.

2.        כפי שתיארנו בהחלטה הקודמת, הסוגיה העומדת במוקד העתירות מעוררת קושי מיוחד. מצד אחד, סעיף 7 לחוק האזרחות, התשי"ב-1952 (להלן: חוק האזרחות), שבא להקל על הליך ההתאזרחות של בן זוג של אזרח ישראלי, אינו מעניק אזרחות אוטומטית ואינו שולל את שיקול הדעת של שר הפנים. סעיף 7 מיושם באמצעות ההליך המדורג המאפשר לבחון לאורך זמן את התקיימות התנאים למתן אזרחות ובהם: קיומו של קשר נישואין תקף, מרכז חיים בישראל והיעדר מניעה פלילית או ביטחונית. עם זאת, וזה הצד השני, מקרה שבו בן הזוג הישראלי נפטר בטרם סיומו של ההליך המדורג מחייב התייחסות והתחשבות מיוחדת לאור ההשלכות הקשות שעלולות להיות להפסקת הליך ההתאזרחות על בן הזוג הזר, שקבע את מרכז חייו בישראל בעקבות קשר נישואין אמיתי וכן עם אזרח ישראלי.

3.        נוהל 2006 בא להסדיר מורכבות זו. לפי נוהל 2006 ההליך המדורג יופסק במקרים של גירושין ושל פטירת בן הזוג הישראלי, אולם במצבים מסוימים - כך נקבע בנוהל 2006 - יועבר התיק לבחינת הוועדה הבין-משרדית לעניינים הומניטאריים. נוהל 2006 הבחין בין מצב שבו לבני הזוג נולדו ילדים משותפים לבין מצב שבו לבני הזוג לא נולדו ילדים משותפים. לגבי המצב הראשון - קיומם של ילדים משותפים - קבע נוהל 2006 כי התיק יועבר לוועדה הבין-משרדית בהתקיים התנאים האלה:

1.    בן/בת הזוג היה נשוי בנישואין כנים ונישואיו נרשמו במרשם האוכלוסין וכן קבל רשיון ישיבה בישראל מסוג א-5 במסגרת ההליך המדורג.

2.    בן/בת הזוג עבר יותר ממחצית מתקופת ההליך המדורג.

3.    לבני הזוג ילדים משותפים המצויים במשמורת בן הזוג הזר. במידה והילדים אינם מצויים במשמורת בן הזוג הזר, תיעשה פניה לשירותי הרווחה על מנת לקבל מידע רלבנטי בעניין השמתם ומשמורתם של הילדים.

           לגבי מצב שבו לבני הזוג אין ילדים משותפים נקבע בנוהל 2006 כי התיק יועבר לוועדה הבין-משרדית בנסיבות אלה:

1.    בן/בת הזוג היה נשוי בנישואין כנים ונישואיו נרשמו במרשם האוכלוסין וכן קבל רשיון ישבה בישראל מסוג א-5 במסגרת ההליך המדורג.

2.    בן/בת הזוג עבר יותר משלוש שנים מתקופת ההליך המדורג קודם פטירת בן הזוג הישראלי.

3.    לא היה קיים ספק בכנות הקשר בין בני הזוג לאורך ההליך המדורג.

4.    בדיקת נסיבות העניין בכללותן הצביעה על זיקה ממשית וחזקה של המבקש למדינת ישראל יותר מזיקתו למדינה זרה (לעניין זה יבדק, בין היתר, מקום מגוריהם של קרובי משפחה מדרגה ראשונה).

           נוהל 2006 קבע גם שכאשר ההליך המדורג מופסק ולא מתקיימים התנאים הנקובים לעיל, יועבר התיק למטה מנהל האוכלוסין אם נמצאו לכך "טעמים הומניטאריים מיוחדים אחרים".

4.        כאמור, בהחלטה הקודמת קבענו כי הנושא יועבר לבחינה נוספת של המשיבים. "במיוחד" - כך ציינו - "יש לבחון אם ניתן לשפר את הנוהל באופן שייתן מענה גם לבני-זוג זרים שלא מילאו את תקופת הזמן הנדרשת בנוהל הקיים - מחצית מתקופת ההליך המדורג במקרה שבו היו ילדים משותפים, ושלוש שנים מתקופת ההליך המדורג בהיעדר ילדים משותפים. קריטריון זה עלול להביא עמו השלכות קשות על בן-הזוג הזר שאינו עומד בקריטריון הזמן, כאשר אין ספק באשר לכנות הקשר שלו עם בן הזוג המנוח ובאשר להיותה של מדינת ישראל - מרכז חייו. קריטריון זה מעורר קושי של ממש במקום שבו נולדו ילדים משותפים לבני-הזוג, המצויים במשמורתו של בן-הזוג הזר, שאז יש לשקול את עצם הצורך בקיומו של קריטריון 'הוותק' בהליך המדורג. זאת, לא רק לאור ציפייתו של בן הזוג הזר אלא גם לאור שאיפתו של בן הזוג הישראלי להקים משפחה בישראל, על כל המשתמע מכך". עוד הוספנו כי "מעבר לקריטריונים המנויים בנוהל יש מקום לאפשר בחינה אינדיבידואלית שתכלול מודדים שונים כגון משך תקופת הנישואין ומשך תקופת החיים המשותפים עובר לנישואין, משך השהייה בישראל, כנות הנישואין ומרכז חיים בישראל לפי זיקות רלבנטיות". ציינו כי "מודדים כגון אלה עשויים להלום יותר את התכלית המונחת ביסוד הנוהל מאשר מודדים מסוימים הכלולים בנוהל הקיים. כך, למשל, שאלת מקום מגוריהם של קרובי משפחה מדרגה ראשונה בחוץ-לארץ אינה מלמדת, בהכרח, על זיקה גדולה יותר למדינה הזרה מאשר למדינת ישראל, במיוחד כאשר בארץ עשויים להימצא קברו של בן הזוג הישראלי, חברים משותפים ובני משפחה, וכן היבטים נוספים הממלאים בתוכן את המושג 'מרכז חיים'". בהחלטה הקודמת הבהרנו כי בירור הקריטריונים צריך להיעשות תוך מתן זכות טיעון לבן-הזוג, וכי "במקרים מתאימים, יש מקום לאפשר את המשך ההליך המדורג חרף מותו של בן הזוג הזר. משמעות הדבר היא כי במקום שבו השתכנעו הגורמים המוסמכים באשר לכנותו של קשר הנישואין, מרכז חייו של בן הזוג הזר הוא בישראל ומתקיימים המודדים שיקבעו כאמור, ייקבע נוהל שיאפשר את המשך הימצאו של בן הזוג הזר בארץ על-מנת שניתן יהיה לבחון לאורך זמן את הקשר עם הארץ ואת היעדרה של מניעה ביטחונית או פלילית".

5.        בעקבות החלטה זו הוחלט לשנות את הנוהל במספר מובנים. בנוהל החדש נאמר ביחס לפקיעת הנישואין עקב גירושין, כי במקרה שבו התקבלה הודעה על ניתוק הקשר הזוגי יזומנו בני הזוג לשימוע. הודגש כי "חובה לערוך שימוע בטרם תתקבל החלטה בעניין מעמדו של הנתין הזר". במקרה שבו התקבלה החלטה להפסיק את ההליך המדורג, הנוהל אינו עורך הבחנה ברורה בין פטירה לגירושין במסגרת "הליך הטיפול", אך מהגיונם של דברים ובהתאמה מתחייבת המסקנה לפיה עם קבלת המידע אודות פטירתו של בן הזוג הישראלי יזומן בן זוגו של הנפטר לשימוע. עקב פטירת בן הזוג תיבחן האפשרות להעביר את המקרה לוועדה הבין-משרדית. בכל הנוגע לפקיעת קשר הנישואין עקב פטירת בן הזוג הישראלי, קיימת בנוהל החדש הבחנה בין מקרה שבו נולדו לבני הזוג ילדים משותפים לבין מקרה שבו לא נולדו ילדים משותפים.

           במקרה הראשון, לאמור, מקום בו נולדו ילדים משותפים לבני-הזוג, הנוהל החדש קובע שאם מתקיימים התנאים המקדמיים בדבר כנות הנישואין ורישומם במרשם האוכלוסין, ובדבר קבלת רישיון ישיבה (א/5) במסגרת ההליך המדורג, יובא התיק לפני הוועדה הבין-משרדית ללא קריטריון של זמן. כלומר, די בכך שבן הזוג הזר החל בהליך המדורג, ואין דרישה לחלוף מחצית מתקופת ההליך המדורג (כפי שנדרש בנוהל 2006). במקרה השני, שבו אין ילדים משותפים, נקבע כי בנוסף לתנאים המקדמיים האמורים (כנות הנישואין ורישומם, רישיון ישיבה א/5), נדרש כי:

2. בן הזוג עבר יותר ממחצית מתקופת ההליך המדורג קודם פטירת בן הזוג הישראלי.

3. לא היה ספק בכנות הקשר בין בני הזוג לאורך ההליך המדורג.

4. היה והתקיימו התנאים בסעיפים ד.2.ב 1, 2, 3 לעיל, עובר להבאת התיק לדיון בועדה, ייערך לבן הזוג הזר שימוע בלשכת רשות האוכלוסין באזור מגוריו, לבחינת זיקתו לישראל ביחס לזיקתו למדינת אזרחותו (ובכלל זה, משך התקופה בה שוהה הזר בישראל, קיומם של קרובי משפחה של הזר בארץ או בארץ מוצאו ומידת התערותו בחברה הישראלית). העתק מן השימוע יונח בפני חברי הועדה על מנת לבחון את נסיבות העניין בכללותן ומידת קיומה של זיקה ממשית וחזקה של המבקש למדינת ישראל יותר מזיקתו למדינה הזרה.