השופט ע' פוגלמן:
שריפת הענק שפרצה בכרמל בחודש דצמבר 2010 השתוללה במשך שלושה ימים וחצי וגרמה לנזקים כבדים בחיי אדם וברכוש. שיאו הטראגי של אסון הכרמל הוא פרשת היקלעותו של אוטובוס צוערים של שירות בתי הסוהר לתוך מערבולת האש. שלושים ושבעה צוערים ומפקדים, נהג האוטובוס, שלושה קציני משטרה, שני כבאים ונער מתנדב (צופה אש) נספו באש הבוערת. ארבעים וארבעה איש ואישה קיפחו את חייהם בשריפה הנוראה. האם בעקבות אירועים אלו, ונוכח מסקנות מבקר המדינה המובאות בדו"ח הביקורת שפרסם בנושא, על בית משפט זה להורות לראש הממשלה להעביר את שר הפנים ושר האוצר מתפקידם? זו השאלה המרכזית העומדת לפנינו להכרעה.
אירועי השריפה בכרמל
ביום חמישי, 2.12.2010, א' חנוכה התשע"א, סמוך לשעה 11 בבוקר, פרצה שרפה בפאתי היישוב עוספייה השוכן על רכס הכרמל. דו"ח מבקר המדינה (דו"ח ביקורת על השרפה בכרמל - דצמבר 2010 - מחדלים, כשלים ומסקנות (2012) (להלן: דו"ח מבקר המדינה)) מלמד כי בשל שילוב תנאי מזג האוויר ששררו באותו יום - חום ויובש חריגים יחסית לממוצע בעונה זו, יובש הצמחייה ומשטר רוחות מזרחיות חזקות, - וכן נוכח מאפייני האזור הכוללים ריכוז עצי אורן צפופים ודליקים ותוואי שטח הררי חרוץ ואדיות, התפשטה האש עד מהרה בשטחי היערות, והפכה בתוך זמן קצר לשרפת ענק, בעלת מאפייני "אסון המוני". האש, שפרצה במוקד אחד, התפשטה במהירות ודילגה מעץ לעץ. אצטרובלי האורן הנשרפים התפוצצו תוך כדי מעופם למרחקים, ובכך יצרו עוד ועוד מוקדי אש, שהלכו וכיסו את הכרמל - על יערותיו ויישוביו. להבות ענק בגובה עשרות מטרים, טמפרטורה של מאות מעלות ורוח הנשאבת לתוך מוקדי האש ומלבה אותה, גרמו להיווצרות סופת אש עזה והרסנית. השרפה הפכה לאסון חמור במיוחד כאשר להבות אש עצומות לכדו בהמשכו של אותו יום, בשעה 15:40 לערך, אוטובוס ובו צוערי שירות בתי הסוהר ומפקדיהם, שהיה בדרכו לסייע בחילוץ ובהצלה של אסירים מבית הסוהר דמון. באסון נהרגו ארבעים וארבעה איש ואישה, בדמי ימיהם.
השליטה באש הושגה רק לאחר שלושה ימי לחימה - ביום ראשון, 5.12.2010, סמוך לשעה 16:00. היחלשות הרוח המזרחית, כניסת רוח מכיוון הים ועמה עלייה בלחות סייעו לכבאים להשתלט על האש, אולם פעולות הכיבוי הסופיות נמשכו עוד זמן רב. כוחות הכיבוי שהו בשטח כמאה שעות ברציפות, עד לכיבוי הסופי של השרפה. לצד אובדן חיי האדם, בשרפה נפגעו קיבוץ בית אורן, גבעת וולפסון, מלון יערות הכרמל, עין הוד, ניר עציון וכפר הנוער ימין אורד. האש הגיעה גם לקיבוץ החותרים, לקיבוץ מגדים ולטירת הכרמל. אלפי תושבים נאלצו להתפנות מבתיהם; 81 בתים נשרפו; נגרם נזק ל-173 בתים נוספים; ו-32 אלף דונם חורש טבעי עלו באש, ובהם כארבעה מיליון עצים.
העתירות שלפנינו
בעקבות אסון הכרמל, הוגשו לבית משפט זה מספר עתירות הנוגעות לתפקוד הרשויות ולהפקת הלקחים מהאירוע. העותרת בעתירה הראשונה(בג"ץ 9223/10) היא התנועה למען איכות השלטון בישראל, אליה הצטרפו בהמשך כעותרים, לפי בקשתם, דני רוזן וכרמית מלינה, בני זוגם של אנשי משטרה אשר נספו באסון (תת-ניצב אהובה תומר ז"ל וסגן-ניצב יצחק מלינה ז"ל). במוקד העתירה הדרישה כי שר הפנים יתפטר מתפקידו, ולחלופין, כי ראש הממשלה יפעיל סמכותו ויעביר את שר הפנים מתפקידו. כן התבקשו בעתירה סעדים שונים הנוגעים למערך שירותי הכבאות, ובכלל זה באשר לתקציבים הנדרשים לו ולמשרד הממשלתי המופקד עליו. עוד נתבקש כי היועץ המשפטי לממשלה ינחה את הגורמים האמורים לפעול ברוח המבוקש בעתירה. עתירה שנייה בעניין השרפה בכרמל (בג"ץ 9388/10) עסקה בדרישה להקמת ועדת חקירה ממלכתית על-פי חוק ועדות חקירה, התשכ"ט-1968 (להלן: חוק ועדות חקירה) לחקר אירועי השרפה. עתירה זו אוחדה עם בג"ץ 9223/10 בהחלטה מיום 4.1.2011. בין לבין, בסוף חודש דצמבר 2010 הטילה הוועדה לענייני ביקורת המדינה בכנסת על מבקר המדינה לחקור את אירועי השריפה בכרמל. נוכח פתיחת חקירת מבקר המדינה בעניין, נמחקה העתירה הדורשת הקמתה של ועדת חקירה (בג"ץ 9388/10 עמותת "אומץ" - אזרחים למען מינהל תקין וצדק חברתי ומשפטי נ' ראש ממשלת ישראל (לא פורסם, 12.12.2011)). המשך הדיון בבג"ץ 9223/10 עוכב עד לקבלת דו"ח המבקר הצפוי (החלטה מיום 4.6.2012).
ביום 20.6.2012 פורסם דו"ח מבקר המדינה, שעל עיקריו נעמוד בהמשך. לאחר פרסום הדו"ח הוגשו שתי עתירות נוספות (בג"ץ 5256/12 ובג"ץ 5420/12). העותרים בעתירה השלישית (בג"ץ 5256/12) הם ניצב בדימוס זאב אבן חן ופקד עמית קליין, אשר שכלו בשריפה את הבת והרעייה, טופז אבן חן-קליין ז"ל. בעתירה זו נתבקש ראש הממשלה להעביר מתפקידם את שר הפנים ושר האוצר, נוכח הממצאים על אודות התנהלותם המפורטים בדו"ח מבקר המדינה. כן נתבקש השר לביטחון פנים להסיק מסקנות אישיות כלפי מפקדי המשטרה, שירות בתי הסוהר ומכבי האש אשר נמצאו אחראים בדו"ח המבקר לכשלים בניהול האירוע. ראש העתירה האחרון נמחק במעמד הדיון בעתירה בהסכמה, נוכח אי-צירופם של המפקדים האמורים כמשיבים לעתירה (פסק דין חלקי מיום 10.10.2012). העותרת בעתירה הרביעית(בג"ץ 5420/12) היא עמותת "אומץ". גם בעתירה זו נתבקש ראש הממשלה להעביר מתפקידם את שרי הפנים והאוצר, וכן נתבקש היועץ המשפטי לממשלה להמליץ לראש הממשלה לעשות כן. שתי העתירות נשמעו יחדיו עם בג"ץ 9223/10 (החלטה מיום 11.9.2012 והחלטה מיום 19.9.2012).
מאז שהונחו לפנינו העתירות קיימנו בהן (במותבים שונים) מספר דיונים (4.5.2011, 4.6.2012 ו-10.10.2012). המשיבים הגישו תגובה מקדמית ומספר הודעות עדכון, בהן נסקרו התפתחויות ביחס למערך שירותי הכבאות ולבדיקת אירועי השרפה בכרמל. בהודעות אלו עמדו המשיבים על הפקת הלקחים שבוצעה לאחר האירוע, וכן על האופן שבו יושמו החלטות הממשלה בעניין שירותי הכבאות. לאחר הגשת דו"ח המבקר הוגשה הודעת עדכון נוספת, שנגעה להפקת הלקחים בעקבות ממצאי הדו"ח ונוכח ממצאי תחקירים פנימיים שנערכו. זהו המקום לעמוד בתמצית על עיקרי דו"ח מבקר המדינה, הניצב במרכז העתירות שלפנינו.
דו"ח המבקר
דו"ח מבקר המדינה פורסם בחודש יוני 2012. בדו"ח, על מאות עמודיו, מפורטים ממצאי הביקורת על השרפה בכרמל. ממצאים אלו העלו ליקויים, כשלים ומחדלים חמורים הנוגעים למערך הכבאות וההצלה, למשטרת ישראל ולשירות בתי הסוהר. ליקויים וכשלים אלה התגלו בהיערכות המוקדמת של הכוחות, בפעולות שננקטו מיד לאחר פרוץ השרפה ובמהלך יומה הראשון, וכן בסדרי הפיקוד והשליטה של הארגונים האמורים וביכולת התיאום ושיתוף הפעולה ביניהם. בנוסף לביקורת המערכתית, עסק המבקר בהרחבה גם באחריות גורמי הממשלה ושריה לליקויים. בסיכום החלק העוסק באחריות דרג השרים בממשלה, מובאים הדברים הבאים ביחס לשר הפנים:
"שר הפנים, מר אליהו ישי, נושא במסגרת תפקידו באחריות על מערך הכבאות ולמצבו החמור ערב פרוץ השריפה. מצבו זה נחשף ביתר שאת במהלך מלחמת לבנון השנייה והוצג בפרוט בדוח מבקר המדינה בנושא זה בשנת 2007. דא עקא, שבשנים שחלפו מאז התברר שלא זו בלבד שמצבם של שירותים אלה לא שופר, אלא שהוא החמיר עד כדי סכנת קריסה בעת חירום או בעת אירוע בקנה מידה החורג מהרגיל. שר הפנים ניסה, אמנם, להעלות את מצבו העגום של המערך על סדר היום של הממשלה ולהשיג עבורו תוספת תקציב, אולם לא די בפעולות אלה של מיקוד הבעיה בצורך בתוספת תקציב והעברת האחריות למתן הפיתרון לאחרים; כאשר נוכח שר, כי אינו מסוגל לממש את אחריותו על גוף מציל חיים הכפוף אליו עליו להיות מעורב באופן ממשי בנעשה באותו מערך, לעמוד על מסוגלותו למלא את תפקידו בעת אירועי חירום ולעשות כל שלאל ידו בכדי לתת מענה לבעיותיו, בכלל זה עליו גם לאתר את המקורות התקציביים האפשריים הנדרשים - אם מקורות פנים-משרדיים ואם כדרישה לתוספות מחוץ למשרד. על השר ללוות תהליך זה בהידברות הכרחית עם הגורמים המקצועיים בתוך משרדו ובמשרד האוצר וכן עם שר האוצר עצמו. כשל מתמשך זה מונח, אפוא, בראש ובראשונה לפתחו של שר הפנים" (דו"ח המבקר, בעמ' 504).
וביחס לשר האוצר נקבע כלהלן:
"שר האוצר, ד"ר יובל שטייניץ, שעד חודש מאי 2010 התנה את העברת התקציבים למערך הכבאות בעריכת רפורמה כוללת, שעה שברור לכל שביצועה הוא עניין מורכב ועשוי להימשך שנים ארוכות, מנע למעשה ממערך הכבאות לעמוד ברף המינימום הנדרש לצורך מוכנות מבצעית ומקצועית כגוף חירום מציל חיים. להתעלמות ארוכת השנים, ממצבו הרעוע של מערך הכבאות ומההכרח שהוא יוכל לספק לתושבי המדינה שירותי הצלה הייתה השפעה גורלית על מצבו ערב פרוץ השריפה. הנעשה לאחר מכן, לאחר שמבקר המדינה הצביע באמצע 2010 על הצורך הבהול בקידום הנושא, היה בבחינת מאוחר מדי ומעט מדי. עובדה היא שמיד לאחר אירוע השריפה נמצא בדחיפות פיתרון ובכלל זה: תוספות תקציב למילוי הצרכים הדחופים של מערך הכבאות, הקמת טייסת כיבוי אווירי חדשה, העברת המערך מאחריות משרד הפנים לאחריות המשרד לביטחון פנים, הקמת מוקד מבצעים בנציבות וקידום חוק חדש למערך הכבאות; כל זאת בלי שבפועל הושלמה הרפורמה הארגונית החיונית עליה עמד שר האוצר; פעולות אלו מחדדות את השאלה מדוע, נוכח ההתראות הרבות בעניין מוכנות מערך הכבאות, לא ניתן היה לפעול כך קודם לכן - לקדם את הרפורמה ובד בבד לבצע את אותן פעולות הכרחיות בכדי לשפר את מוכנותו המבצעית של מערך הכבאות" (דו"ח המבקר, בעמ' 505).
מבקר המדינה מצא כי חברי הממשלה כולם, נושאים באחריות כוללת למחדלים ולכישלונות שהובילו לתוצאות האסון. כל אחד משרי הממשלה נמצא אחראי מכוח עקרון האחריות המשותפת של הממשלה כלפי הכנסת, כמייצגת הציבור. השרים אשר המעשים והמחדלים שהתרחשו מצויים בתחום סמכותם נמצאו כנושאים, בנוסף לכך, באחריות כוללת-מיניסטריאלית. כל שר שמשרדו נוגע לעניין, סבר המבקר, עלול לשאת גם באחריות מיניסטריאלית אישית - ישירה או עקיפה. לבסוף קובע המבקר באופן פרטני כי שר הפנים ושר האוצר "נושאים באחריות מיוחדת למחדלים החמורים שהביאו לרמת המוכנות וההיערכות הנמוכה במיוחד של שירותי הכבאות וההצלה ערב פרוץ השריפה וכפי שבאה לידי ביטוי במהלכה" [ההדגשה הוספה - ע' פ'] (דו"ח המבקר, בעמ' 505). עם זאת, משרד מבקר המדינה לא מצא לנכון להביע דעה על מה שעשוי להשתמע מאחריותם של השרים כלפי הכנסת. לגישת המבקר, "זו במהותה שאלה פוליטית מובהקת, שיש להותירה בידי הכנסת והציבור" (שם). למען הסר ספק יובהר כי המבקר קבע באופן מפורש כי אין לייחס למי מבין המבוקרים את אשם אסון מותם של ארבעים וארבעה הקורבנות (דו"ח המבקר, בעמ' 501), וגם באת כוח העותרים בבג"ץ 9223/10 שללה במהלך הדיון קשר סיבתי ישיר בין התנהלות השרים לבין האסון הנורא.
טענות העותרים
הואיל וקיימת חפיפה רבה בין הטענות בעתירות השונות, יוצגו טענות העותרים במאוחד. כאמור, במרכזן של העתירות הדרישה כי ראש הממשלה יעביר מתפקידם את שרי הפנים והאוצר. העותרים מטילים יהבם על דו"ח המבקר, ומבקשים כי המונח "אחריות מיוחדת" הנקוב בו יפורש לפי רוחו ותכליתו של הדו"ח, וכי נראה בו שווה ערך ל"אחריות אישית". לדברי העותרים, מדובר באחריות כבדה ביותר שאף עולה ברמתה על האחריות האישית הרגילה, וכאשר זו מוטלת על שר - הוא אינו יכול להמשיך לכהן בתפקידו. העותרים מנמקים טענתם בכך שההבחנה המקובלת בין אחריות מיניסטריאלית לבין אחריות אישית מצויה, בעיקרה, ביסוד המודעות למעשים ולמחדלים הנתונים באחריות השר. בהקשר זה מציינים העותרים, כי לפי ממצאי דו"ח הביקורת השרים היו מודעים למעשים ולמחדלים, באופן שחורג חריגה של ממש מרמת אחריות מיניסטריאלית גרידא. כן נטען כי מדובר בהפרת חובת הנאמנות של השרים כלפי הציבור.
גישת העותרים היא כי משעה שהשרים אינם בוחרים להתפטר מתפקידם, לא נותר אלא לפעול להעברתם מתפקידם על-ידי ראש הממשלה, באמצעות הפעלת סמכותו הקבועה בסעיף 22(ב) לחוק יסוד: הממשלה שלפיו "רשאי" ראש הממשלה להעביר שר מכהונתו. סמכות זו, לעמדת העותרים, היא סמכות שברשות - אלא שבנסיבות שלפנינו הופכת היא לסמכות שחובה להפעילה, שכן אי-הפעלתה עולה כדי אי-סבירות קיצונית. בהקשר זה מפנים העותרים לעניין דרעי (בג"ץ 3094/93 התנועה למען איכות השלטון נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז(5) 404 (1993) (להלן: עניין דרעי)) ולעניין פנחסי (בג"ץ 4287/93 אמיתי - אזרחים למען מינהל תקין וטוהר המידות נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד מז(5) 441 (1993) (להלן: עניין פנחסי)), שבהם הורה בית משפט זה לראש הממשלה להפעיל סמכותו ולהעביר מכהונתם את השר (דאז) דרעי ואת סגן השר (דאז) פנחסי. על-אף שבמקרים אלה דובר על הגשת כתבי אישום נגד השר וסגן השר בגין עבירות פליליות שיוחסו להם, לשיטת העותרים - דין זהה חל על המקרה שלפנינו. טעם הדבר, לטענתם, הוא כי כשם שמעשיהם של דרעי ופנחסי היוו חריגה מהנורמה הפלילית - כך גם מעשיהם ומחדליהם של שרי הפנים והאוצר מהווים חריגה מהנורמה המינהלית-מקצועית המחייבת אותם כשרים. בשני המקרים, כך הטענה, נפגעו אמון הציבור והמינהל התקין, ועל כן יש מקום להתערבותו של בית המשפט.
אשר למעמדן של מסקנות המבקר - העותרים מתייחסים למבקר כאל גוף בעל סמכות מעין-שיפוטית. לדבריהם, יש להקביל בין מעמד מסקנותיו לבין מעמד מסקנותיהן של ועדות חקירה, ולהעניק להן משמעות אופרטיבית. בעניין זה אף מייחסים העותרים חשיבות לכך שבשל העברת הבדיקה למבקר המדינה, בחרה הוועדה לענייני ביקורת המדינה בכנסת שלא להקים ועדת חקירה לבדיקת אירועי השריפה.