הנשיאה ד' ביניש:
1. בתוך בסיס צבאי סודי בשטח מדינת ישראל פועל מתקן מעצר המכונה "מתקן 1391" (להלן גם: מתקן המעצר או המתקן). מתקן המעצר משמש לצרכי חקירה ובמקרים חריגים, להחזקה במשמורת. בניגוד למתקני מעצר אחרים בישראל, מיקומו הפיסי של מתקן 1391 סודי ואינו מפורסם ברבים. בין השנים 2004-1993 שהו במתקן המעצר 271 עצורים, מרביתם לתקופות קצרות שאינן עולות על כ-50 ימים. שלושה עצורים, בהם השייח עובייד ומוסטאפה דיראני, הוחזקו במשמורת במתקן 1391 תקופת זמן ארוכה הרבה יותר.
2. שתי העתירות שלפנינו תוקפות היבטים שונים הכרוכים בהפעלתו של מתקן המעצר. בג"ץ 8102/03 הוגש על ידי זהבה גלאון, בעת שכיהנה כחברת כנסת, בגין סירובו של שר הביטחון לאפשר לה לבקר במתקן המעצר. בג"ץ 9733/03 הוגש על ידי המוקד להגנת הפרט מיסודה של ד"ר לוטה זלצברגר. בבג"ץ זה הועלתה שורה ארוכה של טענות נגד חוקיות הפעלתו של מתקן מעצר סודי, תנאי הכליאה במתקן ושיטות החקירה המופעלות בו. ביום 20.4.2004 קבע בית המשפט (השופט מ' חשין) כי שתי העתירות יישמעו במאוחד.
3. נקדים ונציין כי יריעת הדיון שנפרשה עם הגשת העתירות שונה לאין ערוך מיריעת הדיון העומדת לעיוננו כעת. זאת, כיוון שבמהלך בירור העתירות חלו שינויים משמעותיים במצב העובדתי הנוגע למתקן המעצר. ראשית, העתירות הובילו לדיון פומבי אודות מתקן המעצר, ובכלל זה להודאתה של המדינה בקיומו ובהפעלתו. שנית, לאחר הדיון הראשון בבג"ץ 9733/03 הוציא בית המשפט צו על תנאי המוגבל לשאלת מיקומו הפיסי של מתקן המעצר בלבד. כתוצאה מכך התייתר הדיון בכל הנוגע לטענות בדבר התנאים הפיסיים במתקן המעצר, תנאי המעצר במתקן ושיטות החקירה המופעלות בו. שלישית, בעקבות המלצת בית המשפט גיבשה המדינה הסדר המצמצם את השימוש במתקן המעצר ומטיל מגבלות משמעותיות על האפשרות להשתמש בו לצרכי חקירה. פרטי ההסדר המלאים הוגשו לבית המשפט במעמד צד אחד, ועיקריו, שיפורטו בהמשך, פורטו גם בתגובה גלויה שהוגשה על ידי המדינה. התפתחויות אלה, מטבע הדברים, צמצמו באופן משמעותי את היריעה הדיונית שנפרשה עם הגשת העתירות, כך שכיום נותרו לדיון שני עניינים מצומצמים: חוקיות שמירת מיקומו הפיסי של מתקן המעצר בסוד, והאפשרות להגביל ביקורים של חברי כנסת במתקן המעצר. על מנת להבהיר את השינויים במסגרת העובדתית נפתח תחילה בתיאור הטענות שהעלו הצדדים מראשית ההליך. לאחר מכן נעמוד על השתלשלות האירועים לאחר הגשת העתירות, אשר הובילו לצמצום העניינים העומדים להכרעתנו כעת.
טענות הצדדים
בג"ץ 9733/03
4. כאמור, העתירה בבג"ץ 9733/03 הוגשה על ידי המוקד להגנת הפרט (להלן: העותרת). העותרת הגישה לבית המשפט מספר כתבי טענות בהם טענה בפירוט ובהרחבה כנגד חוקיות הפעלתו של מתקן המעצר כמתקן כליאה בכלל וכמתקן מעצר סודי בפרט. הטענה המרכזית שהוצגה בכתבי טענות אלה הייתה שהסודיות סביב קיומו של מתקן המעצר והפעלתו סופה בהפרת זכויותיהם של הנחקרים נוכח היעדר הפיקוח על מתקן המעצר. לתמיכה בטענה זו הצביעה העותרת על שורה של הוראות מן המשפט הישראלי ומן המשפט הבינלאומי, שלטענתה מחייבות פרסום מיקומו של מתקן מעצר.
לעתירה צורפו תצהירים של עשרה אנשים שהוחזקו בתקופות שונות במתקן המעצר. העותרת טענה כי התמונה העולה מן התצהירים, ומכתבה שפורסמה בעיתון "הארץ" ואשר גם עליה הסתמכה, מצביעה על אי-החוקיות הנגרמת כתוצאה מהפעלת מתקן מעצר סודי. כך, למשל, העותרת הלינה על הליכי ההבאה של עצורים למתקן המעצר. לפי הטענה, העצורים מובלים כשראשם מכוסה בשק אטום וידיהם ורגליהם נתונות באזיקים, באופן שנועד להעצים את חוסר האונים שלהם ולהגביר את תחושת הדיס-אוריינטציה. גם במהלך השהות במתקן המעצר, נטען, לא נמסר לעצורים היכן הם נמצאים. בנוסף, טענה העותרת, חדרי המעצר נטולי חלונות ומקשים על הבחנה בין יום ולילה. כל עצור מוחזק בבידוד מוחלט, תוך שלילת אפשרות ליצור קשר עם עצורים אחרים או עם העולם החיצון.
העותרת טענה עוד כי בשל סודיות מתקן המעצר אין פיקוח על מספר העצורים השוהים במתקן המעצר; על שיטות הכליאה והחקירה המופעלות במתקן; על הגופים שניהלו את מתקן המעצר ואת החקירות במתקן; ועל עילות ההחזקה של העצורים וגורל חלק מהם. כן טענה העותרת כי הסודיות באשר למיקומו של מתקן המעצר מובילה לפגיעה בזכויות בסיסיות, ובהן הזכות לאוטונומיה, הזכות לקבל ביקורים במקום המעצר; הזכות להיפגש עם עורך דין; הזכות לדיון פומבי; הזכות להיפגש עם כהני דת, ובעניינם של נתינים זרים, הזכות להיפגש עם הקונסול המטפל בענייני מדינתם. עוד נטען כי ככל שמדובר בשבויי מלחמה ובאנשים המוגנים לפי אמנת ג'נבה הרביעית נפגעת הזכות של העצורים לקבל ביקורים של ארגוני סיוע ושליחי הוועד הבינלאומי של הצלב האדום המנועים מכניסה למקומות המעצר וביקור השבויים.
5. בפן המשפטי - בו התמקדו טיעוני העותרת לאחר הוצאת הצו על תנאי - נטען כי הוראות חוק שונות בדין המקומי קובעות כי עצור יכול להיות מוחזק רק במקום שהוכרז כמקום מעצר. העותרת התמקדה בהוראת סעיף 7 לחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - מעצרים), תשנ"ו-1996 (להלן: חוק המעצרים), הקובעת כי עצור יוחזק במקום מעצר שהשר לביטחון פנים הכריז עליו כמקום מעצר. על ההכרזה על מקום כבית סוהר חולש סעיף 69 לפקודת בתי הסוהר (נוסח חדש), תשל"ב-1971, הקובע כי ההכרזה תהא על "בניין פלוני, או מחנה פלוני או מקום אחר". לגישת העותרת, סעיף 69 האמור מחייב הכרזה על מקום מדויק כמקום המעצר ואין די בציון שם הקוד של המתקן כדי לקיים את דרישות הסעיף. העותרת טענה כי מסקנה דומה נלמדת גם לגבי מעצר מכוח חוקים אחרים, ובהם מעצרים מנהליים מכוח חוק סמכויות שעת חירום (מעצרים), תשל"ט-1979, ומעצר לפי חוק כליאתם של לוחמים בלתי חוקיים, תשס"ב-2002, הגם שהעותרת ציינה כי תקנה 1 לתקנות כליאתם של לוחמים בלתי חוקיים (תנאי כליאה), תשס"ב-2002 מניחה שניתן לכלוא לוחם בלתי חוקי גם במתקן כליאה צבאי.
6. כאמור, העותרת הצביעה גם על שורה של הוראות מן המשפט הבינלאומי - ובהן הוראות סעיפים 23 ו-70 לאמנת ג'נבה השלישית (אמנה בדבר הטיפול בשבויי מלחמה, 1949) והעקרונות שנתקבלו על ידי העצרת הכללית של האומות המאוחדות ב-1988 - המחייבות, לפי הטענה, את פרסום מיקומו של מתקן המעצר. לגישת העותרת, מקורות אלה מצביעים על כך שלמשפחות הכלוא זכות לקבל מידע מלא אודות מיקומו הפיסי של הכלוא, ולא רק על עצם הכליאה והאופן בו ניתן ליצור איתו קשר. לפי הטענה, לעצם ההודעה על מקום המעצר יש חשיבות מעבר לאפשרות לוודא שזכויות העצור נשמרות. כך, למשל, להודעה אודות מקום המעצר חשיבות פסיכולוגית מבחינת משפחת העצור, שכן היא מקנה מידה של ודאות ונותנת למשפחה אחיזה; ההודעה היא ערובה לפומביות המעצר, לשמירה על שלטון החוק ולמניעת שימוש לרעה בכוח שלטוני; ההודעה בדבר מיקומו הפיסי של עצור היא אחת הערובות למניעת עינויים ויחס בלתי אנושי או משפיל; וההודעה בדבר המיקום הפיסי היא אחת הערובות למניעת היעלמויות כפויות.
בג"ץ 8102/03
7. העותרת בבג"ץ 8102/03, אז חברת הכנסת זהבה גלאון (להלן: גלאון), מיקדה את טיעוניה בסירובו של שר הביטחון לאפשר לה לבקר במתקן המעצר. ביום 4.8.2003 פנתה גלאון לשר הביטחון בבקשה שיאפשר לה לבקר במתקן המעצר, מכוח היותה חברת כנסת ומתוקף סעיף 9(א) לחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א-1951 (להלן: חוק חסינות חברי הכנסת). בקשתה נענתה בשלילה בנימוק שמטעמי סודיות אין לאפשר למבקרים חיצוניים ביקור במתקן המעצר. לטענת גלאון, כחברת כנסת עמדה לה זכות יסוד חוקתית, מכוח סעיף 9(א) האמור, לבקר במתקן המעצר על מנת לבחון האם מופרות בו זכויות אדם בסיסיות. גלאון טענה על כן, כי על המשיב להצביע על טעם בגינו יש למנוע מכלל חברי הכנסת או מחבר כנסת מסוים את הכניסה למתקן המעצר. טעם כאמור יהיה מוצדק, לפי הטענה, רק אם המשיב יצביע על ודאות קרובה לפגיעה ממשית בביטחון המדינה, וזאת, נוכח חיוניותו של חופש התנועה כאמצעי לקיומה של ביקורת פרלמנטרית.
תגובת המדינה
8. בתגובות שהוגשו מטעם פרקליטות המדינה לבג"ץ 9733/03 (להלן, למען הנוחות יכונו המשיבים בשתי העתירות: המדינה) נטען כי אין פסול חוקי בכך שמיקומו הפיסי של מתקן המעצר נשמר בסוד, וכי קיימים נימוקים ממשיים - אשר חלקם הוצגו מאוחר יותר לבית המשפט במעמד צד אחד - בגינם ראוי, מטעמים של ביטחון המדינה, לא לחושפו. לגישת המדינה, הסיבה המרכזית לחשאיות בנוגע למיקומו של מתקן המעצר נעוצה בעובדה שהוא מצוי בתוך בסיס צבאי סודי. המדינה לא חלקה על החובה להודיע אודות עצם מעצרו של אדם ומיקומו, אלא שלגישתה, החוק אינו מחייב את חשיפת מיקומו הפיסי המדויק של כל מתקן מעצר. החובה, לשיטתה, היא ליידע את עורך דינו של העצור ובני משפחתו על עצם המעצר ולתת להם כתובת להפניית בקשות בקשר לאותו עצור.
9. המדינה עמדה בתגובותיה על ייחודיותו של מתקן המעצר. לפי הטענה, לא נעשה שימוש במתקן כדבר שבשגרה, אלא הוא מיועד למקרים מיוחדים ולעצורים שאינם תושבי ישראל או תושבי השטחים. ככלל, המתקן אינו מיועד לשמש כמתקן כליאה, אלא ייעודו העיקרי הוא לשמש כמתקן חקירות במקרים מיוחדים. למעט שלושה מקרים בהם הוחזקו עצירים במתקן זמן ממושך לאחר שחקירתם הסתיימה, משמש המתקן לצורכי חקירה בלבד.
המדינה פירטה בהרחבה אודות התנאים הפיסיים במתקן ושיטות החקירה הנוהגות שם. המדינה אף צירפה לתגובתה את הנהלים השונים הנוגעים לקליטת עצורים ולהחזקתם במתקן. לטענת המדינה, עיון בנהלים מצביע על כך שתנאי המעצר סבירים ועולים בקנה אחד עם הדרישות החוקיות הרלוונטיות. כך, המדינה ציינה כי נוהל ההעברה למתקן ונהלי הקליטה של עצורים במתקן הם רגילים, למעט העובדה שהעצורים מובלים למתקן כשעיניהם מכוסות. עוד ציינה המדינה כי העצורים נבדקים מדי יום על ידי חובש המבצע בדיקה בריאותית ותברואתית, ואחת לשבוע מבוצעת הבדיקה על ידי רופא. המדינה דחתה גם את יתר הטענות העובדתיות המובאות בעתירה לעניין השימוש באמצעי חקירה פסולים.
10. עוד הוסיפה המדינה כי הודעה על מעצרם של עצורים המוחזקים במתקן נמסרת לגורמים הרלוונטיים, בהתאם לנדרש על פי הדין. כן נמסר כי מרכז השליטה של מתקני הכליאה בצה"ל (המשל"ט), המרכז את הנתונים אודות זהות עצורים ומקומות מעצר, והמוסמך למסור מידע לכל מי שמבקש לקבלו, הונחה למסור לכל מי שפונה בעניינו של עצור במתקן את עובדת היותו של העצור עצור במתקן שכינויו 1391. כן מוסר המשל"ט לפונה כתובת להעברת פניות ובקשות בעניינו של העצור. המדינה ציינה כי העצורים במתקן רשאים להיפגש עם עורכי דין, אלא אם הוצא צו מיוחד כדין המונע זאת. מפגשים כאמור עם עורכי הדין מתקיימים מחוץ למתקן. הוא הדין באשר למפגשים עם הצלב האדום. אשר למפגשים עם בני משפחה טענה המדינה כי ככלל, כפי שקורה גם במתקני חקירה אחרים, במהלך חקירה הנחקרים אינם מורשים להיפגש עם בני משפחה, והדבר מעוגן בתקנה 12 לתקנות סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - מעצרים) (תנאי החזקה במעצר), תשנ"ז-1977.
11. לפיכך, לגישת המדינה, עצם העובדה שמיקומו של המתקן הוא חסוי אינה גורעת מזכויות העצורים, וביקורות שוטפות על מצבו של המתקן ותנאי החזקת עצורים בו מתקיימות כאשר מוחזקים במתקן עצורים. את הביקורות עורכים אנשי צה"ל ובעיקר נציגי הפרקליטות הצבאית. המדינה מציינת עוד כי במשך השנים נערכו במתקן ביקורים של גורמים נוספים ממשרד המשפטים וגורמי ביטחון שונים, ובהם היועץ המשפטי לממשלה ופרקליטים בכירים ביותר מפרקליטות המדינה. כן מגיעים למתקן המעצר שופטים לצורך קיום דיוני הארכת מעצר, במקרים בהם עצורים אינם מיוצגים על ידי עורך דין.