בג"ץ דחה עתירת הרב מצגר לביטול החלק ה"ציבורי" של הדו"ח בפרשת האירוח במלונות

הנשיאה ד' ביניש:

           כנגד העותר התנהלה חקירת משטרה בסופה פרסם היועץ המשפטי לממשלה דו"ח שכותרתו "סיכום והחלטה בפרשת הרב יונה מצגר, הרב הראשי לישראל - קבלת טובות הנאה ממלון 'מצודת דוד' בירושלים". הדו"ח נחלק לשני חלקים עיקריים. בחלק הראשון של הדו"ח (להלן: החלק הפלילי), הבהיר היועץ המשפטי לממשלה את הטעמים להחלטתו שלא להעמיד את העותר לדין פלילי בשל העדר תשתית ראייתית מספקת. בחלק השני של הדו"ח (להלן: החלק הלבר-פלילי), מתח היועץ המשפטי לממשלה ביקורת על דרך התנהלותו של העותר בנוגע לפרשיות עליהן נחקר במשטרה, והתייחס לאירועים קודמים מהעבר אשר לדעתו משליכים אף הם על שאלת התאמתו של העותר להמשיך בכהונתו כרב ראשי לישראל וכדיין. בהתחשב בכל אלה, קרא היועץ המשפטי לממשלה להתפטרותו של העותר מתפקידו, והוסיף כי במידה והעותר לא יעשה כן, על שר המשפטים לשקול - בכפוף לשימוע בכתב או בעל-פה - להביא את עניינו של העותר בפני הוועדה למינוי דיינים שתדון בשאלת סיום כהונתו בהליך מינהלי הקבוע בחוק.

           בעתירה שלפנינו מבקש העותר כי נורה על בטלותו של החלק הלבר-פלילי בדו"ח היועץ המשפטי לממשלה. לטענת העותר, נשללה ממנו זכות השימוע והטיעון הנתונה לו לפי דין, בטרם גיבוש הממצאים וההמלצות בתחום המשמעתי או המינהלי. האמנם קמה עילה לבטלותו של החלק הלבר-פלילי בדו"ח היועץ המשפטי לממשלה? זו השאלה המרכזית המונחת לפתחנו בעתירה זו.

עיקרי העובדות

1.        ביום 27.10.04 פורסמה כתבת תחקיר עיתונאי בה נטען כי העותר, בהיותו הרב הראשי לישראל, שהה יחד עם משפחתו בבית המלון "מצודת דוד" בירושלים בחג הפסח תשס"ד, בלא ששילם תמורה. בעקבות כתבה זו ותלונות נוספות שנתקבלו בעניין ולאחר בדיקה ראשונית של הדברים, החליט היועץ המשפטי לממשלה (להלן גם: היועץ המשפטי או היועץ) על פתיחה בחקירה פלילית לבירור החשדות הנטענים.

           בהתאם להנחיית היועץ המשפטי לממשלה, נפתחה חקירה של היחידה הארצית לחקירות הונאה של משטרת ישראל. החקירה בחנה מספר מקרים לגביהם התעורר חשד כי העותר שהה בבתי מלון במהלך כהונתו כרב ראשי לישראל, בלא לשלם תמורה עבור שהותו. כן נחקרה התנהלותו של העותר בנוגע לשכירתה של דירת שרד בירושלים. החשד שהתעורר בהקשר זה היה כי המדינה שילמה דמי שכירות עבור דירת השרד בעיר, ונדרשה באותה עת לממן את שהיותיו של העותר בבית-מלון בירושלים (חשד לכפל-מימון).

           במהלך חקירת המשטרה, נחקר העותר באזהרה שעות ארוכות בשני מועדים, ופעם נוספת במסגרת השלמת חקירה. כן נחקרו בפרשה עדים רבים, וביניהם אנשי לשכתו של העותר, עובדי מלון "מצודת דוד" וכן בעלי דירת השרד שהושכרה לעותר. ביום 22.5.05 העבירה המשטרה את חומר הראיות ואת סיכום החקירה לפרקליטות מחוז ירושלים. בסיכום החקירה המליצה המשטרה להעמיד את העותר לדין פלילי בעבירות של לקיחת שוחד, קבלת דבר במרמה וכן מרמה והפרת אמונים.

           יצוין כי ביום 21.6.05 בסמוך לאחר פרסום המלצת המשטרה בעניין העמדת העותר לדין, ובעקבות הגשת עתירה לבית-משפט זה (בג"ץ 4983/05 אומ"ץ נ' הרב הראשי לישראל), הודיע העותר כי הוא משעה עצמו מליטול חלק בהרכבים של בית-הדין הרבני הגדול וכן מהשתתפות בישיבות הוועדה למינוי דיינים, ולפיכך נמחקה אותה עתירה. השעייתו האמורה של העותר עודנה בתוקף גם היום.

2.        ביום 2.3.06 מסר פרקליט המדינה לידי היועץ המשפטי לממשלה את חוות-דעתו המסכמת בעניין העותר, במסגרתה סקר את החשדות שהתעוררו בפרשיות השונות שנחקרו במשטרה, תוך ניתוח ממצאי החקירה. בנסיבות העניין, ראה פרקליט המדינה לאמץ את עמדת פרקליטות מחוז ירושלים לפיה אין בחומר החקירה ראיות מספיקות להגשת כתב-אישום פלילי נגד העותר, ולפיכך המליץ לסגור את תיק החקירה מחוסר ראיות מספיקות. בהמשך להמלצות אלה, ציין פרקליט המדינה כי נוכח התנהלותו של העותר כפי שנחשפה בחקירה המשטרתית, מוצע "לנקוט בדרכים לבר-פליליות להביא להפסקת כהונתו של הרב מצגר כרב ראשי".

3.        מכלול החומר בעניינו של העותר הועבר לעיונו של היועץ המשפטי לממשלה. היועץ המשפטי בחן את חומר הראיות וקיים דיונים עם פרקליטים בפרקליטות המדינה ובפרקליטות מחוז ירושלים ועם קצינים במשטרת ישראל. ביום 3.4.06 נתן היועץ המשפטי לממשלה את חוות-דעתו בעניין העותר, במסגרתה ראה לאמץ את עמדת פרקליט המדינה כפי שפורטה לעיל.

           כאמור, דו"ח היועץ המשפטי לממשלה בעניינו של העותר כולל שני חלקים עיקריים. כותרתו של החלק הראשון של הדו"ח הינה "סיכום והחלטה בהיבט הפלילי". בחלק זה סקר היועץ את עיקרי החשדות שנחקרו כנגד העותר, והציג את עיקרי הממצאים של החקירה המשטרתית ואת המסקנות המתבקשות במישור הדין הפלילי. מסקנתו של היועץ המשפטי לממשלה היתה כי אף שבחלק מהפרשיות בעניינו של העותר "ניתן לומר שהתשתית הראייתית היתה קרובה לרף הנדרש להעמדה לדין, כשהתמונה הכוללת מעוררת לא מעט תהיות וספקות", הרי לא נמצאה תשתית ראייתית מספקת כנדרש לשם העמדה לדין פלילי. לפיכך, הורה היועץ לסגור את התיק הפלילי נגד העותר מחוסר ראיות מספיקות. בפנינו לא העלה העותר כל טענה בנוגע לתוקפו של החלק הפלילי של הדו"ח ולפיכך לא נרחיב את הדיבור בעניינו.

4.        החלק השני של דו"ח היועץ המשפטי לממשלה בו יתמקד המשך דיוננו, נושא את הכותרת "היבטים לבר-פליליים". במסגרת חלק זה של הדו"ח, הביע היועץ ביקורת חריפה על אופן התנהלותו של העותר בפרשיות שנחקרו במשטרה והעלה ספקות בנוגע להתאמתו להמשך כהונתו כרב ראשי לישראל וכדיין.

           בפתח החלק הלבר-פלילי, עמד היועץ המשפטי לממשלה על כך שחוק הרבנות הראשית לישראל, תש"ם-1980 (להלן: חוק הרבנות) אינו קובע הסדר המאפשר העברת רב ראשי מכהונתו. עם זאת, צוין כי בהתאם לסעיף 17 לחוק הרבנות ובהתאם לסעיף 4 לחוק הדיינים, תשט"ו-1955 (להלן: חוק הדיינים או החוק), משמש רב ראשי לישראל בתוקף תפקידו גם כדיין בבית-הדין הרבני הגדול, ובמחצית תקופת כהונתו - גם כנשיא של בית-הדין הרבני הגדול. נוכח כהונתו של הרב הראשי לישראל כדיין, נקבע בדו"ח כי חלות בעניינו הוראותיו של חוק הדיינים. חוק זה מאפשר נקיטה בהליכים כדי להביא לסיום כהונתו של דיין - בין הליך משמעתי לפי סעיף 21 לחוק, ובין הליך מינהלי של העברה מכהונה לפי סעיף 16א לחוק.

           בהמשך לדברים אלה, עמד היועץ המשפטי לממשלה במסגרת הדו"ח הנדון על המאפיינים של הליך מינהלי אל מול הליך משמעתי. בעניינו של העותר, סבר היועץ כי ההליך הראוי והמתאים לבירור שאלת סיום כהונתו הינו ההליך המנהלי, וזאת ממספר טעמים: ראשית, לגישת היועץ המשפטי לממשלה, בעוד ההליך המשמעתי מתמקד בעובדותיה של פרשה קונקרטית, הרי במסגרת ההליך המנהלי נבחנת תמונה רחבה יותר של שאלת ההתאמה לכהונה, במטרה לקבוע אם מן הראוי להפסיק את כהונתו של עובד הציבור בו מדובר. בנסיבות בהן השאלה העומדת על הפרק אינה שאלה של ענישה משמעתית בגין אירוע נקודתי, אלא שאלה רחבה יותר של עצם ההתאמה לכהונה נוכח דפוסי התנהגות שאינם הולמים את מעמדו ותפקידו של עובד הציבור, היה היועץ בדעה כי ההליך הראוי והמתאים הינו ההליך המנהלי ולא המשמעתי. שנית, לגישת היועץ המשפטי לממשלה, כאשר מדובר בנושא משרה העומד בראש מערכת, השאלה האם ניתן להעמידו לדין משמעתי מעוררת קשיים, בהתחשב בכך שראש המערכת מופקד על עיצוב הנורמות ואכיפתן ואמור לשמש "סמן נורמטיבי" לגורמים שמתחתיו. זאת ועוד; ניתן להצביע על קשיים מעשיים הכרוכים בשיפוט משמעתי פנימי של מי שעומד בראש מערכת. במצב דברים זה, סבר היועץ כי הדרך המועדפת אינה נקיטה בהליך משמעתי המתמקד באירוע זה או אחר, כי אם נקיטה בהליך מינהלי שנועד לבחון את עצם ההתאמה לכהונה.          

           על רקע דברים אלה, ולצורך המלצתו לנקוט בהליך מתאים, הציג היועץ המשפטי לממשלה את "עיקרי הממצאים" בפרשיות שנחקרו במשטרה בעניינו של העותר, אשר לדעת היועץ "מצביעים על התנהגות והתנהלות של הרב מצגר, שאינה הולמת את תפקידו ומעמדו". בהקשר זה, קבע היועץ המשפטי לממשלה כי מהפרשיות שנחקרו עולים "דפוסי התנהגות מרכזיים החוזרים על עצמם כגון: זילות בהתייחסות לכספי ציבור; קבלה של טובות הנאה בקשר עם מעמדו כרב ראשי; הסתבכויות באי-אמירת אמת ואי-נטילת אחריות על מעשיו, תוך גלגול האחריות על הכפופים לו". לגישת היועץ, בדפוסי התנהגות אלה יש "כדי לפגוע במעמד התפקיד אותו הוא [העותר] ממלא, ולהעלות ספק של ממש באשר להתאמתו של הרב מצגר כרב ראשי וכדיין".

           בהמשך הדו"ח, נכלל פרק שכותרתו "פרשיות והליכים קודמים". פרק זה התייחס לתלונות שונות שהוגשו נגד העותר בעבר ועניינן בתקופת-הזמן שקדמה לבחירתו לכהונת רב ראשי לישראל. דו"ח היועץ המשפטי לממשלה אינו מפרט את מהות התלונות שהוגשו נגד העותר בטרם נבחר לכהונתו. עם זאת, בדו"ח נכתב כי "בפרשיות ובאירועים שבעבר ... יש משום חיזוק לממצאים שעלו בפרשיות שנסקרו בהחלטה זו", וכי יש בכך כדי לגבש "תמונה שלמה ומלאה יותר אודות נוהגיו ודרכי התנהלותו [של העותר]".

           בסיום החלק הלבר-פלילי של הדו"ח, התייחס היועץ המשפטי לממשלה לנורמות ההתנהגות החלות על איש ציבור בכלל ועל רב ראשי ודיין בפרט, תוך התייחסות למשפט העברי. בסיכום הדו"ח נכתב כדלקמן:

" סיכום ואחרית דבר

93. בחינה מדוקדקת של הראיות בתיק העלתה כאמור, כפי שפורט בהחלטה ובחוות דעת פרקליט המדינה, כי לא נמצאה בסופו של דבר תשתית ראייתית מספקת שתקים אפשרות סבירה להרשעה, כנדרש לשם הגשת אישום פלילי, אף שחלק מהמקרים קרובים לרף זה.