בג"ץ דחה עתירה לחייב את הממשלה להכריז על מצב מלחמה

השופטת ד' ביניש:

           שלוש העתירות שלפנינו הוגשו על רקע מצב הלחימה בו מצויה ישראל מאז 12.7.06, מועד בו החלו פעולות הלחימה בין ישראל לבין ארגון החזבאללה, הפועל נגד צה"ל ונגד אזרחי מדינת ישראל מתחומי לבנון.

הרקע לעתירות

1.        בבוקר יום 12.7.06 ביצע ארגון החזבאללה פעולה תוקפנית בתוך שטח ישראל, שכתוצאה ממנה נפלו שמונה מחיילי צה"ל ושני חיילים אחרים נחטפו אל מעבר לגבול. בעקבות התקיפה האמורה קיבלה הממשלה בו ביום החלטה בה נקבע בין היתר כך: "ישראל חייבת להגיב בחומרה המתחייבת ממהלך התקפי זה, והיא אכן תעשה כך. ישראל תגיב בצורה תקיפה וקשה נגד מחוללי הפעולה והגורמים האחראים לה וכן תפעל לסכל מאמצים ופעילות המכוונים נגד ישראל" (החלטת ממשלה - 258). במסגרת אותה החלטה אישרה הממשלה את ההמלצות שהוצגו לה על ידי מערכת הביטחון, וכמו כן הסמיכה את ראש הממשלה, שר הביטחון, ממלאת מקום ראש הממשלה, המשנה לראש הממשלה, סגני ראש הממשלה והשר לביטחון הפנים לאשר את הפעולות הפרטניות לביצוע שהוצגו על ידי מערכת הביטחון. מאז יום 12.7.06 פועל צה"ל בפעילות צבאית מסיבית בתחומי לבנון, ומדינת ישראל מותקפת בה בעת באלפי טילים ורקטות "קטיושה", שגרמו למותם ופציעתם של עשרות אזרחים ישראליים בצפונה של ישראל ולנזק ניכר לרכוש. ביום 13.7.06 הופיע שר הביטחון בפני מליאת ועדת החוץ והביטחון של הכנסת ובישיבה זו הושמעו סקירות מפי השר ומפי גורמי מודיעין וגורמי מבצעים. עוד יצוין, כי ביום 15.7.06 החליט שר הביטחון לעשות שימוש בסמכות הנתונה לו מכוח סעיף 9ג(ב)(1) לחוק ההתגוננות האזרחית, תשי"א-1951 (להלן: חוק ההתגוננות האזרחית) והכריז על "מצב מיוחד בעורף", הכרזה שיש לה משמעות באשר להענקת סמכויות למתן הוראות בכל הנוגע להתגוננות העורף האזרחי מפני תקיפות צבאיות. ביום 16.7.06 התכנסה הממשלה שנית לדון בנושא המצב הביטחוני ודנה, בין השאר, גם בנושא המצב המיוחד בעורף. הממשלה החליטה, בין היתר, כי תדון בהארכת הצו עליו הכריז שר הביטחון בתוך 48 שעות ממועד ההכרזה לאחר שיועברו אליה המלצות צוות בינמשרדי בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה (החלטת ממשלה - 273). למחרת, ביום 17.7.06 מסר ראש הממשלה הודעה על המצב הביטחוני בפני מליאת הכנסת. בנאומו בכנסת הודיע, בין היתר, כך:

"גורמים קיצוניים, טרוריסטים, אלימים, משבשים את חיי האזור כולו ומעמידים בסכנה את יציבותו. המרחב שבו אנו חיים מאוים על ידי קבוצות הטרור הרצחניות הללו זהו אינטרס אזורי - וגם בינלאומי - להשתלט עליהם ולהפסיק את פעילותם... אנו נמשיך לפעול בכל העוצמה עד שנשיג זאת... בלבנון ניאבק על כך שיקוימו התנאים שקבעה הקהילה הבינלאומית זה מכבר, והדברים מצאו ביטוי חד רק אתמול בהחלטת 8 המדינות המובילות בתבל:

החזרת בני הערובה אהוד (אודי) גולדווסר ואלדד רגב.

הפסקת אש מוחלטת.

פריסת צבא לבנון בכל דרום לבנון.

הוצאת החיזבאללה מהאזור תוך מימוש החלטת האומות המאוחדות מס' 1559 לא נחדל מפעולותינו.

בשתי החזיתות מדובר בפעולות של הגנה עצמית במובן המהותי ביותר והבסיסי ביותר. בשני המקרים יש לנו עניין שחשיבותו ומשמעותו חורגים הרבה מעבר לסדרי הגודל של היחידות".

           באותו יום קיבלה הממשלה גם את החלטה מס' 282, שבמסגרתה הוחלט, בין היתר, להאריך את הכרזתו של שר הביטחון על "מצב מיוחד בעורף" בהתאם לסמכות הנתונה לממשלה מכוח סעיף 9ג(ב)(3) לחוק ההתגוננות האזרחית. כן החליטה הממשלה: "לפנות לוועדת החוץ והביטחון של הכנסת ולבקש את אישורה להארכת תקופת תוקפה של ההכרזה עד למועד שבו תחליט הממשלה לבטל את ההכרזה". עוד יצוין, כי וועדת החוץ והביטחון של הכנסת קיימה שתי ישיבות נוספות בנוגע למצב. בישיבה שנערכה ביום 18.7.06 הופיעו בפני הוועדה הרמטכ"ל, אלוף פיקוד העורף ורח"ט מחקר באמ"ן. בישיבה שהתקיימה ביום 26.7.06 מסר ראש הממשלה לוועדה דיווח אודות האירועים הבטחוניים. החלטת ממשלה נוספת, הנוגעת לעתירות שלפנינו, הינה החלטה מס' 309 אותה קיבלה הממשלה ביום 23.7.06. בהחלטה זו אושרה טיוטת הצעת חוק הגנה על עובדים בשעת חירום, התשס"ו-2006 (להלן: חוק הגנה על עובדים בשעת חירום), שנועד למנוע פיטורי עובדים שנבצר מהם להגיע לעבודה בתקופת הלחימה. באשר לנזקים הכלכליים שנגרמו לתושבי ישראל כתוצאה מהמצב הביטחוני הנוכחי הודע לנו בתגובה לעתירות, שהוגשה מטעם בא-כוח היועץ המשפטי לממשלה, כי ביום 27.7.06 נחתם הסכם בין נציגי הממשלה, ההסתדרות ולשכת התיאום של הארגונים הכלכליים. הסכם זה נועד, בין השאר, להסדיר את ההיבטים הנוגעים ליחסי העבודה המושפעים מן המצב הביטחוני ומהוראות כוחות הביטחון. ההסכמות הנזכרות בתחום יחסי העבודה עוגנו בהסכם שהממשלה רואה בו הסכם קיבוצי והממשלה אף הודיעה על כוונתה להגיש הצעת חוק על מנת להחיל את הוראות ההסכם הנ"ל על כלל העובדים במשק. כן הודיע שר האוצר במסגרת ההסכם מיום 27.7.06 על כוונתו להגיש לאישור ועדת הכספים של הכנסת את תקנות מס רכוש וקרן פיצויים (תשלום פיצויים) (נזק מלחמה ונזק עקיף) (הוראת שעה), התשס"ו-2006 (להלן: תקנות מס רכוש 2006), שיקבעו, בין היתר, מנגנון שיאפשר מתן פיצוי לישובים שאינם נחשבים ליישובי ספר בהתאם לחוק מס רכוש וקרן פיצויים, תשכ"א-1961 (להלן: חוק מס רכוש) והתקנות שהוצאו מכוחו. עוד יקבעו התקנות האמורות את האזור והתקופה שבהם יהיו המעסיקים זכאים לפיצוי מן המדינה בעד נזק עקיף, וכן יקבעו את שיעור הנזק העקיף. ביום 31.7.06 אכן אישרה ועדת הכספים של הכנסת את התקנות האמורות, ובאותו יום אף קיבלה הכנסת את חוק הגנה על עובדים בשעת חירום, שתכליתו היא, כאמור, להגן על עובדים שנעדרו מעבודתם עקב המצב הביטחוני.

העתירות

2.        כאמור, על רקע הארועים הכרוכים בפעולות הלחימה הוגשו שלוש העתירות שנדונו לפנינו במאוחד ביום 30.7.06, וכולן עוסקות בצעדים המשפטיים המתחייבים מהמצב שנוצר. בעתירה שהגיש העותר בבג"צ 6204/06, חה"כ ד"ר י' ביילין, טוען הוא כי ממשלת ישראל פעלה שלא כדין בכך שלא קיבלה החלטה לפתוח במלחמה על-פי סעיף 40(א) לחוק יסוד: הממשלה, וזאת על אף שישראל מצויה למעשה, מאז יום 12.7.06 במצב מלחמה. כן נטען בעתירה שבניגוד להוראת סעיף 40(ג) לחוק יסוד: הממשלה לא נמסרה לוועדת החוץ והביטחון של הכנסת הודעה של הממשלה על הכוונה להיכנס למלחמה, וכן לא נמסרה הודעה דומה של ראש הממשלה למליאת הכנסת. העותר מדגיש כי עניינה של העתירה אינו בשאלת צדקתן של החלטות קברניטי המדינה באשר למלחמה אלא בחובות החוקתיות המוטלות עליהם בכל הנוגע לאופן קבלת ההחלטה על כניסה למלחמה. עוד מתייחס העותר בעתירתו להשלכות הכלכליות הקיימות, לטענתו, עקב העדר ההכרזה על מלחמה. לפיכך, מבקש העותר כי המשיבים יעשו שימוש בסמכות המוקנית להם בסעיף 40(א) לחוק יסוד: הממשלה ויחליטו בממשלה על הכרזת מלחמה. העותרים בבג"צ 6235/06, בעלי עסקים בחיפה ובטבריה מבקשים כי יוכרז על מצב חירום במדינה שיחול לאלתר באזור חיפה והצפון וכי הממשלה תחויב להתקין תקנות לשעת חירום על מנת למנוע את קריסת עסקיהם של העותרים ועל מנת שיוכלו להמשיך ולהתקיים מבחינה כלכלית בתקופת החירום. העותרת בבג"צ 6274/06, התנועה למען איכות השלטון בישראל, מבקשת כי המשיבים יפעילו את הסמכויות הנתונות להם על-פי חוק על מנת להביא לפיצוי כספי ממשי של העובדים והמעבידים, בעיקר בצפון הארץ, שנפגעו כלכלית מן המערכה הצבאית המתחוללת בימים אלה. לטענת העותרת, אחראים המשיבים לפצות כספית את האזרחים שנפגעו כלכלית מן המלחמה והימנעות המשיבים מהפעלת סמכויותיהם הינה התנערות מאחריות המדינה כלפי התושבים שבקו האש, שאיננה סבירה וגורמת לחלוקה בלתי שוויונית של הנטל הכלכלי וכן פוגעת בערכי הסולידאריות והערבות ההדדית.

דיון

3.        נדון תחילה בטענות העותר בבג"צ 6204/06 בכל הנוגע לסעד המבוקש של הכרזת מצב מלחמה. טענות אלה מתבססות על הוראות סעיף 40 לחוק יסוד: הממשלה אשר זו לשונו: