בג"ץ דחה עתירה חוזרת של האגודה לזכויות האזרח לביטול ההכרזה על מצב חירום במדינה

השופט א' רובינשטיין:

א.        עתירה זו עניינה הארכתה החוזרת ונשנית של הכרזת החירום במדינה, לפי סעיף 38 לחוק יסוד: הממשלה (להלן גם חוק היסוד).

רקע כללי

ב.        כנודע, מאז קום המדינה מצויה ישראל במצב חירום, אשר הוכרז לראשונה לפי סעיף 9 לפקודת סדרי שלטון ומשפט, תש"ח-1948; ומאז חוזר חלילה דרך תיקוניו השונים של חוק יסוד: הממשלה, לימים סעיפים 50-49 לחוק היסוד, ועד למקור הסמכות כיום, סעיף 38 לחוק היסוד:

"(א) ראתה הכנסת שקיים במדינה מצב של חירום רשאית היא, ביוזמתה או על פי הצעת הממשלה, להכריז על מצב חירום.

(ב) תקופת תוקפה של ההכרזה תהא כפי שנקבע בה, אך לא תעלה על שנה; הכנסת רשאית לחזור ולהכריז על מצב חירום כאמור.

(ג) ראתה הממשלה שקיים במדינה מצב של חירום ושעקב דחיפות הענין יש להכריז על מצב חירום עוד לפני שניתן לכנס את הכנסת, רשאית היא להכריז על מצב חירום; תוקפה של ההכרזה יפקע כעבור שבעה ימים מיום נתינתה, אם לא אושרה או בוטלה קודם לכן על ידי הכנסת בהחלטה של רוב חבריה; לא התכנסה הכנסת, רשאית הממשלה לחזור ולהכריז על מצב חירום כאמור בסעיף קטן זה.

(ד) הכרזות הכנסת או הממשלה על מצב חירום יפורסמו ברשומות; לא ניתן לפרסם הכרזה על מצב החירום ברשומות, תפורסם ההכרזה בדרך מתאימה אחרת, ובלבד שתפורסם ברשומות מיד כשניתן יהיה לעשות כן.

(ה)הכנסת רשאית, בכל עת, לבטל הכרזה על מצב חירום; הודעה על הביטול תפורסם ברשומות" (סעיף 38 לחוק היסוד).

חוק היסוד הגביל את הכרזת מצב החירום לתקופה של שנה, והיא אמירה רעיונית ומביעת תקוה; אך בהתחשב במציאות החיים ניתנה סמכות ההארכה. מצב החירום הנוכחי הוארך על ידי הכנסת ביום 25.5.11 עד יום 25.5.12 וחוששני כי הדעת נותנת שהארכה זו לא תהא האחרונה, אף שהשאיפה המובנת מאליה היא לייתור הארכות כאלה. בנוסף להוראות חוק היסוד, תקנון הכנסת (לאחר תיקון מס' 52 אשר נכנס לתוקף ביום 16.3.98) כולל הוראות בדבר הליך קבלת ההחלטות הקודם להכרזת החירום (פרק שביעי לתקנון הכנסת). ההכרזה על מצב חירום מקנה לרשויות סמכויות חירום רחבות שנועדו, בהתאם לכותרתן, להגן על בטחון המדינה והציבור ואספקת שירותים חיוניים בזמני הצורך (סעיף 39 לחוק היסוד). להכרזה שתי משמעויות אופרטיביות, הראשונה - הסמכות להתקין תקנות לשעת חירום, והשניה - מתן תוקף להסדרים משפטיים המותנים בהכרזה על מצב החירום (חוקים וסמכויות ספציפיות, כגון חוק הפיקוח על המצרכים והשירותים, תשי"ז-1957, חוק מרכזי בכל הנוגע לצווי ריתוק במקרים של שביתה בתחום שרותי הציבור החיוניים; חוק סמכויות חיפוש בשעת חירום (הוראת שעה), התשכ"ט-1969; חוק להארכת תוקף של תקנות שעת חירום (פיקוח על כלי שיט), התשל"ג-1973, ודברי חקיקה נוספים שעליהם נסבו הדיונים כפי שיפורט). משמע, להכרזה על מצב החירום היתה ויש השפעה ממשית על הסדרים משפטים רבים במדינה.

העתירה וההליכים במסגרתה

ג.        על רקע זה הוגשה עוד בשנת 1999 עתירה, ובה נתבקשנו להורות על ביטול ההכרזה על מצב החירום במדינה באותה עת (מצב החירום שתוקפו לעת ההיא היה מיום 1.2.99); המשיבה לעתירה המקורית היתה כנסת ישראל. בתמצית טענו העותרים, כי אין לאשורם של דברים מצב קיצוני אמיתי, המצדיק את ההכרזה על מצב החירום. בטיעוניהם הסתמכו העותרים על פסיקת בית משפט זה בבג"צ 6971/98 פריצקי נ' שר הפנים פ"ד נג(1), 763 (להלן עניין פריצקי), לעניין מניעות הכנסת ממעשה חקיקה בנסיבות בטחוניות או חרומיות אחרות. עוד טענו העותרים, כי השלכות ההכרזה על מצב החירום פוגעות באופן מתמשך בעקרון שלטון החוק, בהפרדת הרשויות ובזכויות יסוד. בנוסף נטען, כי ההכרזה על מצב החירום נעשתה בחוסר סמכות, משיקולים זרים, ללא תשתית עובדתית מספקת, בחוסר סבירות ובניגוד להתחייבויות המדינה במשפט הבינלאומי. לשיטת העותרים, חקיקת חירום ראויה - מתוקף היותה חקיקה במצב דוחק קיצוני - אמורה לאפשר לרשויות המדינה לאמץ במהירות, וביחס למצב קונקרטי, הסדרים משפטיים מוגבלים עד יעבור זעם. לעומת זאת, חקיקת החירום בישראל, שעליה הלינו, מאופיינת לשיטתם בכך שהיא יוצרת מציאות מתמשכת ובלתי מרוסנת בהקשר זה.

ד.        עמדת המשיבה היתה, כי העותרת לא הניחה יסוד של ממש להורות על ביטולה של ההכרזה על מצב החירום, ועל כן אין עילה להתערבות שיפוטית. המשיבה ציינה, כי עסקינן בנושא מורכב בו יש לנהוג ברגישות וזהירות וכי ישראל פועלת בהדרגה, עוד טרם הגשת העתירה, לשינוי המצב, כך שמחד גיסא יישמרו האינטרסים הביטחוניים, ומאידך גיסא לא יתמיד מצב החירום. הוסבר, כי כנסת ישראל מכירה במצב הבטחוני המיוחד בו נמצאת המדינה, ובצורך להקנות לממשלה כלים אפקטיביים להתמודדות עמו, ולצד זאת, כך נטען, פועלים משרדי הממשלה בראשות משרד המשפטים לצמצם ככל הניתן את ההסתמכות על דברי חקיקה התלויים בהכרזה על מצב חירום, כדי לעצב תשתית משפטית מתאימה לביטול ההכרזה. לגופן של טענות העותרים טענה המשיבה, כי ההכרזה אינה סותרת את שלטון החוק או הפרדת הרשויות; במימוש סמכותה של הכנסת כרשות מכוננת להתוות את ההסדר הקיים בחוק היסוד, יש משום מודעות לפוטנציאל הפגיעה והחריגה, ומכאן ההסדרים הנוגעים לריסון הסמכות אשר מוענקת לממשלה: סמכות הרשות המחוקקת להכריז על מצב החירום, לבטל את ההכרזה בכל עת (סעיפים 38(א) ו-38(ה)) ולפקח על הפעלת הסמכויות באמצעות שלוחותיה לפי תקנון הכנסת. הסדרים אלו מספקים - כך נטען - הצדקה עקרונית לחקיקת החרום; ובנוסף לכל, כמובן, כפופה ההכרזה לביקורת שיפוטית. בנוסף טענו המשיבים, כי הטענות בדבר חוסר סמכות אינן מבוססות, וכי העותרת טעתה ביחס לפרשנות הפסיקה בעניין פריצקי, העוסקת בהפעלת הסמכות להתקנת תקנות בשעת חירום ולא בעצם ההכרזה על מצב חירום על ידי הכנסת. לבסוף הוסיפה המשיבה, כי ההכרזה עצמה אינה פוגעת כשלעצמה בזכויות יסוד, ועומדת היא במבחני הסבירות והתחייבויות המדינה במישור הבינלאומי.

ה.        הוצא ביום 4.10.99 צו על תנאי, ובו נקבע, כי יש לכלול בתשובה "גם מידע מעודכן בקשר לצעדים שננקטו בתחום החקיקה...". בסיום הדיון ביום 20.9.00, נתבקשו באי כוח המשיבה להודיע על "תכנית עבודה ולוח זמנים בנושא העתירה" בתוך 90 יום. בהודעה משלימה מיום 21.12.00 נמסר עדכון בדבר התקדמות הליכי החקיקה שהוזכרו בתשובה לעתירה (אולם ללא תכנית עבודה מפורטת). בעקבות כך, הוגשו עוד שתי הודעות מעדכנות בימים 14.6.01 ו-20.12.01.

ו.        ראשית העתירה ב-1999 בשעה של רגיעה יחסית; אך עד מהרה - מסתיו 2000 - חלפה זו מן העולם, נוכח מתקפת טרור קשה על ישראל במסגרת האירועים המוכרים בכינוי "האינתיפאדה השניה". בתקופה זו ולאחריה נערכו מספר תזכורות בפני הנשיא (בדימוס) ברק, ועקב המצב הבטחוני השורר במדינה (בעת הדיון ביום 25.3.03) עלתה השאלה האין מקום, לעת זו, לשקול מחיקת העתירה תוך שמירת זכויות. משבחרה העותרת לעמוד על העתירה נקבע, כי "נוכח טענות המדינה בדבר הצורך בהמשך ההכרזה על מצב החירום, במצב השורר כיום בישראל, ובהמלצת בית המשפט, תתקן העותרת את עתירתה ותתייחס לאפשרות ביטול ההכרזה על מצב החירום גם במצב הבטחוני הנוכחי" (החלטה מיום 25.3.03); בעקבות ההחלטה, הוגשה ביום 24.7.03 עתירה מתוקנת, זו חזרה כמעט במדויק על הטענות שהועלו בעתירה המקורית, תוך התייחסות נוספת למצב ששרר בארץ. ביום 15.5.04 הוגשה תשובת המשיבות (בשלב זה הוספה כמשיבה ממשלת ישראל) ובה נטען, כי העתירה המתוקנת אינה מחדשת דבר, אך למעלה מן הצורך - כנטען - הדגישו המשיבות את הצורך הבטחוני הממשי, והחשש מפני יצירת ריק משפטי אשר יותיר את הרשויות ללא אמצעים לטיפול בגל הטרור הגואה. המשיבות הוסיפו, כי הרשות המחוקקת תמשיך לפעול להשלמת ההליכים של התאמת החקיקה המושפעת מקיומו של מצב חירום.

ז.        בהמשך נתקבלו החלטות רבות ששימרו את העתירה ובכך קוים מעקב אחר ההתפתחויות. עשינו זאת מתוך ההנחה, כי מחד גיסא אין להותיר את המצב הקיים ללא שינוי, ומאידך גיסא יש לשמר את יכולתן של הרשויות לפעול במסגרת תפקידן בהגנה על בטחון המדינה בהתייחס למצב הבטחוני הדינמי. במקביל לדיונים ולהחלטות במסגרת העתירה, המשיכה הכנסת, ובעיקר הועדה המשותפת לועדת החוץ והביטחון ולועדת החוקה, חוק ומשפט המפקחת על ההליך המקדמי לבחינת בקשות הממשלה להכרזה על מצב חירום (לפי תקנון הכנסת) (להלן גם הועדה), לדחוק בנציגי הממשלה לדווח על התקדמות ההליכים.

ח.       כך, בדיון בפני הועדה ביום 29.5.06 (יום בו נערך גם דיון בפני בית משפט זה) תיאר נציג משרד המשפטים התקדמות ביותר מעשרה חוקים בתחום האזרחי, ומסר, כי תכנית העבודה לאותה שנה בוצעה במלואה (פרוטוקול הועדה המשותפת מיום ד' בסיון תשס"ו (29.5.06)). הדיווח שצורף להודעת העדכון מיום 25.5.06 מאת עו"ד יעקב שפירא, ממונה על ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים אז, סקר את העבודה הבין-משרדית העוסקת בחקיקה לשעת חירום. בדיווח פורט, כי נתקבלו בכנסת חוק סמכויות לשם שמירה על בטחון הציבור, תשס"ה-2005 שביטל את חוק סמכויות חיפוש בשעת חרום (הוראת שעה), תשכ"ט-1969 הנזכר; חוק הספנות (כלי שיט זר בשליטה של גורם ישראלי), תשס"ה-2005, שביטל את תקנה 7א לתוספת לחוק להארכת תוקף של תקנות שעת חרום (פיקוח על כלי שיט (נוסח משולב), תשל"ג-1973; תיקון לסעיף 32 בחוק חופשה שנתית, תשי"א-1951, הועבר בקריאה ראשונה. מספר חוקים, ובהם חוק החניכות, תשי"ג-1953, חוק עבודת נוער, תשי"ג-1953, חוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט), תשי"ד-1954, חוק כלי היריה, תש"ט-1949, חוק רישום ציוד וגיוסו לצבא ההגנה לישראל, תשמ"ז-1987, מצויים היו בהליכי חקיקה שונים (טיוטת חוק, תזכיר חוק וכיוצא בזה).