בג"ץ דחה את העתירות נגד הסדר הפיצויים לענפי התעשייה, המסחר והשירותים בעקבות מלחמת לבנון השנייה

השופטת ע' ארבל:

רקע עובדתי

1.        ביום ט"ז בתמוז, תשס"ו (12.7.06), בעקבות תקיפת ארגון הטרור חיזבאללה בגבול הצפון, נחטפו שני חיילי צה"ל ושמונה חיילים נוספים נפלו. בעקבות תקיפה זו התכנסה ממשלת ישראל לדיון מיוחד שנושאו "מבצע "שכר הולם" - תגובת צה"ל לתוקפנות החיזבאללה משטח לבנון", ובסופו הוחלט, בין השאר, כי "ישראל תגיב בצורה תקיפה וקשה נגד מחוללי הפעולה והגורמים האחראים לה".

           משך 33 ימי הלחימה (12.7.06 - 14.8.06), שזכו בהמשך בשם "מלחמת לבנון השניה", התקיף חיזבאללה מטרות צבאיות וכן תקף באופן שיטתי יישובים בשטח ישראל על ידי שיגור אלפי טילים ורקטות. העורף ביישובים המותקפים בישראל ספג אבדות בנפש וברכוש, כמו גם הפסדים כלכליים שנבעו משיבוש חיי היומיום. רבים נאלצו לשהות במקלטים ימים על ימים ורבים אחרים נאלצו לעזוב את בתיהם ואת שגרת חייהם בחיפוש אחר מקום מבטחים.

2.        ביום 15.7.06 הכריז שר הביטחון על מצב חירום בעורף מכוח סמכותו לפי סעיף 9ג(ב)(1) לחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א - 1951. להכרזה זו, חשוב להבהיר, אין משמעות ביחס למתן פיצוי או סיוע לנפגעים מפעולות הלחימה. למחרת, 16.7.06, התכנסה הממשלה לדיון נוסף, בו נדון גם מצב העורף, והחליטה להקים צוות בין-משרדי בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה ובהשתתפות נציגי משרדי הממשלה השונים, לצורך הטיפול באזרחים וביישובים שנפגעו. בימים שבאו לאחר מכן ננקטו פעולות נוספות בנוגע לטיפול בעורף וביניהן: הקמת צוות בראשות מנכ"ל משרד הפנים ובהשתתפות אגף התקציבים במשרד האוצר בכדי לאתר פתרונות לרשויות המקומיות בתחום ההכרזה שנקלעו לקשיים כספיים ולאפשר את הפעלת מערך החירום שבאחריותן; הקמת ועדת מנכ"לים בראשות מנכ"ל משרד האוצר ובהשתתפות מנכ"לי משרדי הממשלה הרלוונטיים לאיתור פתרונות באשר לפעילות ענפי המשק המושפעים מן ההכרזה; פתיחת מרכז ניהול לאומי בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה, שירכז ויתאם מדי יום את מתן הסיוע והפתרונות השונים למצוקות עימן התמודדו תושבי הצפון.

3.        ביום 27.7.06 הושג הסכם בין נציגי הממשלה, ההסתדרות ולשכת התיאום של הארגונים הכלכליים (להלן: ההסכם המשולש), בו נקבע בין היתר כי המעסיקים ב"איזור ההגבלה", כפי שגבולותיו הותוו במפה שצורפה להסכם, ישלמו לעובדים את משכורת חודש יולי במועד. איזור ההגבלה, יש לציין, משתרע מדרומה לחיפה במערב ועד טבריה במזרח. ההסכם המשולש הושג בהתבסס על הודעת שר האוצר כי הוא יפעל להתקנת הוראת שעה במסגרתה ייקבע מנגנון שיאפשר מתן פיצוי על נזק עקיף בישובים המצויים באיזור ההגבלה, גם אם אינם מוכרזים כ"יישוב ספר" הזכאי לפיצוי בגין נזק עקיף בהתאם לתקנות מס רכוש וקרן פיצויים (נזקי מלחמה ונזק עקיף), תשל"ג - 1973 (להלן: התקנות העיקריות). בהסכם נקבע, כי נקודת המוצא לפיצוי בשל נזק עקיף בענפי התעשיה, המסחר והשירותים תהא סך של 180% מן השכר הממוצע של העובדים שלא הגיעו לעבודה בשל המצב הביטחוני, כאשר משיעור זה תופחת השתתפות העובדים בשיעור של 20%, באמצעות ניכוי ימי חופשה, והשתתפות המעסיקים בשיעור של 27.5% מהשכר הממוצע במשק. במילים אחרות, הוסכם כי שווי הנזק העקיף יועמד ככלל על 132.5% מן השכר הממוצע של עובד. הסכם זה חל על התקופה שבין 12.7.06 - 31.7.06 ועל עובדים ומעסיקים בענפי התעשיה, המסחר והשירותים בלבד, בעוד שבהתייחס לענפי החקלאות והתיירות גובש הסדר נפרד.  

           מכוח סמכותו לפי סעיפים 35, 36(א) ו- 65 לחוק מס רכוש וקרן פיצויים, התשכ"א - 1961 (להלן: החוק), התקין שר האוצר (להלן גם: השר) ביום 31.7.06 את תקנות מס רכוש וקרן פיצויים (תשלום פיצויים)(נזק מלחמה ונזק עקיף)(הוראת שעה), תשס"ו - 2006 (להלן: הוראת השעה לחודש יולי או הסדר חודש יולי). בהוראת השעה לחודש יולי נקבעו גבולות "איזור ההגבלה", שלמעסיקים בתחומו קמה זכאות לפיצוי מן המדינה בעד נזקים עקיפים שנגרמו להם כתוצאה מהלחימה בתקופה שבין 12.7.06 - 31.7.06. במקביל אישרה הכנסת ביום זה בקריאה שניה ושלישית את חוק הגנה על עובדים בשעת חירום, התשס"ו - 2006 (להלן: חוק הגנה על עובדים), לפיו נאסרו פיטורי עובדים שנבצר מהם להגיע לעבודתם בשל המלחמה והמעסיקים חויבו לשלם לעובדים אלה את שכרם.

           ביום 8.8.06 אישרה ועדת הכספים של הכנסת (להלן: ועדת הכספים או הוועדה) את תקנות מס רכוש וקרן פיצויים (תשלום פיצויים)(נזק מלחמה ונזק עקיף)(הוראת שעה)(תיקון), התשס"ו - 2006 (להלן: הוראת השעה לעסקים עונתיים), בהן נקבע הסדר הפיצויים לענפי החקלאות והתיירות. בהתאם להוראת השעה לעסקים עונתיים, יוענק פיצוי מלא לניזוקים בענפים אלה (דהיינו פיצוי בגובה אובדן הפדיון בתקופת המלחמה בניכוי הוצאות נחסכות והשתתפות עצמית), בדומה להסדר למקביליהם ביישובי הספר. זאת, יודגש, אף על פי שלכתחילה הוצע לפצות את חקלאי אזור ההגבלה בשיעור של 60% בלבד. 

           ביום 11.9.06, לאחר משא ומתן בין המדינה, ההסתדרות ולשכת התיאום של הארגונים הכלכליים, אישרה ועדת הכספים את תקנות מס רכוש וקרן פיצויים (תשלום פיצויים)(נזק מלחמה ונזק עקיף)(הוראת שעה)(תיקון מס' 2), התשס"ו - 2006 (להלן: הוראת השעה לחודש אוגוסט או הסדר חודש אוגוסט), בהן הוסדר הפיצוי בגין נזק עקיף שנגרם בימי המלחמה במהלך חודש אוגוסט.

           שבע העתירות שבפנינו מופנות נגד הסדר הפיצויים לענפי התעשייה, המסחר והשירותים בלבד. בטרם נידרש להצגת העותרים והעתירות, נעמוד בקצרה על הסדרי הפיצוי השונים בגין נזק עקיף.

הרקע הנורמטיבי 

4.        הפרק השמיני לחוק מסדיר את תשלום הפיצויים בגין "נזק עקיף" שנגרם כתוצאה מפעולות מלחמה. סעיף 35 לחוק כולל הגדרות שיש להן חשיבות לצורך הכרעה בעתירות:

35. הגדרות

בפרק זה -

"ישוב ספר" - ישוב ששר האוצר, באישור ועדת הכספים של הכנסת, הודיע עליו שהוא ישוב ספר וכן אזור ששר האוצר, באישור ועדת הכספים של הכנסת, הודיע עליו שהוא ישוב ספר לתקופה קצובה שקבע;

...

"נזק" - נזק מלחמה, נזק עקיף ונזק בצורת;

"נזק מלחמה" - נזק שנגרם לגופו של נכס עקב פעולות מלחמה על-ידי הצבאות הסדירים של האויב או עקב פעולות איבה אחרות נגד ישראל או עקב פעולות מלחמה על-ידי צבא הגנה לישראל;

"נזק עקיף" - הפסד או מניעת ריווח כתוצאה מנזק מלחמה בתחום ישוב ספר, או מחמת אי אפשרות לנצל נכסים המצויים בתחום ישוב ספר, עקב פעולות מלחמה על-ידי הצבאות הסדירים של האויב או עקב פעולות איבה אחרות נגד ישראל, או עקב פעולות מלחמה על-ידי צבא הגנה לישראל;