השופט ע' פוגלמן:
לפנינו בקשת רשות ערעור על החלטת בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו (כבוד השופט ד' רוזן) בגדרה התקבלה עתירתו של המשיב נגד החלטת שירות בתי-הסוהר שלא להוציאו לחופשות.
רקע
1. המשיב הורשע בבית המשפט המחוזי בירושלים בעבירות בנשק וניסיון לרצח, לפי סעיפים 144(ב) ו-305(1) לחוק העונשין, התשל"ז - 1997, לאחר שניסה, יחד עם אחרים, לבצע פיגוע באמצעות "עגלת תופת" אשר הוצבה בסמוך לבית-ספר לבנות בשכונת א-טור שבמזרח ירושלים. על המשיב נגזר עונש מאסר בפועל של חמש-עשרה שנה (תפ"ח 1053/02). ערעורו של המשיב לבית משפט זה נדחה ביום 11.12.06 (ע"פ 10110/03). כמתואר בפסק-הדין, המשיב ושותפיו "בחרו את האתר המיועד לפיגוע לאחר שהתברר להם כי יהודים אינם נוהגים לנסוע בכביש שנמצא במקום ושאין שם סיורים של המשטרה ושל משמר הגבול. השעה שבה אמור היה המטען להתפוצץ - 7:25 בבוקר - נקבעה לאחר שהתברר למתכנני הפיגוע שסיירו במקום כי בשעה זו יש במקום תנועה ערה של הולכי רגל ותלמידות המגיעות לבית הספר" (פסקה 2 לפסק דינה של הנשיאה ד' ביניש). הפיגוע לא יצא לפועל לאחר ששני שותפיו של המשיב נתפסו על ידי שוטרים במקום הנחת המטען (המשיב עצמו לא נטל חלק בהטמנת המטען). בית משפט זה הוסיף וציין, בעת שדן בערעורם של המשיב ושותפיו על העונש שנגזר עליהם, כי "מטרתם של המערערים, שבדרך נס לא הוגשמה, הייתה לגרום למותם של תלמידות בית ספר ועוברי אורח תמימים, וזאת אך בשל היותם ערבים. המערערים עשו כל שביכולתם כדי להשלים את משימתם הנפשעת. ניסיון לגרום למותם של בני אדם רבים, ובכלל זה תלמידות בית ספר, על לא עוול בכפם מחייב ענישה מחמירה" (פסקה 26 לפסק דינה של הנשיאה ד' ביניש).
לאחר שסיים לרצות רבע מעונשו, ביקש המשיב משירות בתי הסוהר כי יינתן לו היתר יציאה לחופשות, וזה החליט שלא להיענות לבקשה. נגד החלטה זו עתר המשיב לבית המשפט המחוזי. המשיב טען כי לשותפו לעבירה, ירדן מורג (להלן: ירדן) הותרה יציאה לחופשות ולכן מדובר בהפליה; כי הוא "אסיר חיובי", הידוע "כגורם חיובי ביחסים שבין האסירים לסוהרים"; כי יצא בעבר לחופשות - בין בליווי ובין שלא בליווי - לרגל אירועים מיוחדים, וגורמי הביטחון לא התנגדו ליציאתו לחופשות הללו; וכי הוא נשוי ואב לשבעה, והיציאה לחופשות מהווה גורם חשוב בתהליך שיקום תאו המשפחתי.
2. בית המשפט עיין במידע חסוי שהציג שירות הביטחון הכללי, ואף שמע, במעמד צד אחד, נציג מטעמו. לאחר אלה קבע בית המשפט כי הגם שהמסוכנות הנשקפת מן המשיב לא פגה, יש לבחון "בזהירות" יציאתו לחופשה תחת תנאים מגבילים:
"הגעתי לכלל מסקנה שמדובר בעותר בעל דעות לאומניות קיצוניות שפעל כנגד בני אדם, במטרה לרצוח נפש ולפגוע בגופם של אחרים. העותר פעל ממניעים אידיאולוגיים, ובכך לימד על מסוכנותו הרבה. מסוכנותו זו לא פגה בחלוף השנים. השאלה שלפני, האם מסוכנות זו יש בה כדי למנוע יציאתו לחופשה. לזכור, חופשת אסיר אינה 'זכות מוקנית'. מדובר בהטבה הניתנת לראויים לכך. ברם, שלילת הטבה זו צריכה נימוקים ממשיים.
ביקשתי לראות בחומר שהונח בפני מידע קונקרטי המעיד על כוונה או רצון של העותר לפעול ולסכן שלומם של בני אדם. המסוכנות הטבועה בעותר - קיימת ושרירה בעשרות רבות, אם לא באלפים, המשוחררים לדרכם. חברו של העותר, מורג ירדן, המסוכן כמותו, הוצב על ידי הרשות בנתיב המאפשר יציאתו לחופשות. ... הנה נא, עותר שלימד בפועלו בעבר על המסוכנות הטמונה בו. הנא נא, עותר שלא נגמל מהשקפותיו הלאומניות, אידיאולוגיה קיצונית, שהובילה אותו לביצוע מעשיו. ברם, גם בתנאים אלה, ראוי לבחון, בזהירות ובקפדנות, מתן חופשה תחת פיקוח מתאים. כמו שהשכיל השירות להתיר שחרורו לתקופות קצרות לרגל ארועים משפחתיים, שמחים ועצובים - כך ניתן, תחת פיקוח מתאים, במגבלות קשות יותר או פחות, לאפשר יציאתו לחופשה.
הנני מורה, איפוא, לבחון בזהירות הוצאתו של העותר לחופשה, לתקופה מוגבלת, באזור שטח מוגדר, בערבויות כספיות, צמוד לערבים מתאימים, שיחתמו על ערבות משמעותית ותנאים מגבילים שיקבעו ויאפשרו פיקוח נאות על צעדיו, בהתחשב בנתונים שהוצגו לי על ידי שירות הבטחון הכללי".
על כך בקשת רשות הערעור שלפנינו. לבקשת המדינה, אשר הוגשה בד בבד עם הגשת בקשת הרשות לערער, עוכב ביצועה של החלטת בית המשפט המחוזי.
טענות הצדדים
3. לטענת המבקשת, בית המשפט טעה בצורה מהותית במספר נקודות מרכזיות, שיש בכל אחת מהן, וממילא בהצטברותן, כדי להפוך את החלטתו לבלתי סבירה בצורה קיצונית. ראשית, שגה בית המשפט עת קבע כי המבחן להחלטת שירות בתי הסוהר באשר ליציאת המשיב לחופשות דורש קיומו של מידע קונקרטי המעיד על כוונה או רצון של המשיב לפעול ולסכן את שלומם של בני אדם; שנית, שגה בית המשפט עת החיל על המבקש, שהוא אסיר בטחוני, כלל יציאה לחופשות המנוגד לחלוטין לתנאים הקבועים בפקודת נציבות בתי הסוהר המתייחסת לאסירים ביטחוניים; שלישית, טעה בית המשפט בכך שחרג מההלכה הפסוקה המושרשת והעקבית המעגנת את כלל הביקורת השיפוטית הזהירה והמרוסנת על החלטותיהן של רשויות מנהליות בכלל, וביקורת שיפוטית על החלטה הנוגעת ליציאת אסיר לחופשה בפרט. המדינה טוענת כי הבקשה מעוררת שאלות משפטיות כלליות וחשובות, המצדיקות מתן רשות ערעור. לגופם של דברים מדגישה המדינה כי לאסירים אין זכות קנויה ליציאה לחופשות. דברים אלה יפים מקל וחומר בהתייחס לאסירים ביטחוניים, אשר בהתאם לפקודות נציבות בתי הסוהר אינם זכאים לצאת לחופשות, אלא במקרים בהם, בין היתר, שירות הביטחון הכללי העריך שלא נשקפת מהם סכנה לציבור. תנאי זה לא התקיים בענייננו, שכן קיימת חוות דעת הפוכה, לפיה הוצאתו של המשיב לחופשה עשויה להוביל לפגיעה של ממש בביטחון המדינה ובשלום הציבור. הערכה זו מבוססת על העובדה שהמשיב הורשע בעבירה חמורה ביותר; על העובדה כי הוא אוחז באותה אידיאולוגיה קיצונית שהנחתה אותו בעבר; על קשריו לגורמים שונים, המהווים או עלולים להוות סכנה לשלום הציבור; ועל היותו (כפי שנפסק בפסקי הדין בעניינו) בעל מומחיות בהכנת מטעני חבלה. המבקשת מבהירה כי בעבר אושרה למשיב יציאה לחופשות מיוחדות, מוגבלות בזמן ובמקום, על יסוד טעמים הומניטאריים. אין דינן של חופשות אלה כדין חופשות "מן המניין". עוד נטען כי לא ניתן להשוות בין המשיב לבין ירדן מבחינת היציאה לחופשות: העונש שנגזר על המשיב כבד מזה שנגזר על ירדן; ולהערכת גורמי הביטחון, הסיכון הנשקף מהמשיב שונה מזה שנשקף מירדן. המדינה מוסיפה כי לא היה מקום לקבוע כי הסכנה הנשקפת מן המשיב קיימת "בעשרות רבות, אם לא באלפים, המשוחררים לדרכם". לא ברור כיצד הסיק בית המשפט מסקנה זו, ממילא, אסירים ביטחוניים מהם נשקפת סכנה ברמה דומה ואף ברמה פחותה, אינם יוצאים ככלל לחופשות.
4. המשיב מתנגד לבקשה. נטען כי בנסיבות המקרה אין עילה למתן רשות ערעור, שכן הבקשה אינה מעלה שאלה בעלת חשיבות כללית, משפטית או ציבורית, החורגת מגדר עניינו של המקרה הספציפי. לגוף הדברים, תומך המשיב בהחלטת בית המשפט, מטעמיה. המשיב מדגיש כי הוא "אסיר חיובי שהתנהגותו טובה"; כי הוא יצא בעבר לחמש חופשות מיוחדות במהלכן עמד בתנאים שהוצבו לו; כי אין מקום להבחין בינו לבין ירדן אשר יוצא לחופשות; כי ליציאה לחופשה חשיבות רבה לא רק לשיקומו של האסיר אלא אף לשירות בתי הסוהר, שכן מדובר בתמריץ המאפשר אורח חיים תקין ושקט בין כותלי הכלא ומהווה נדבך בשיקומו של האסיר; וכי הגדרתו על ידי המבקשת כ"מומחה בתחום החבלה" אין לה על מה שתסמוך, שכן הכשרתו היחידה בתחום זה הייתה במסגרת שירותו הצבאי בחיל ההנדסה. המשיב מוסיף וטוען כי למרות הגדרת החופשה כ"פריבילגיה", הלכה למעשה אסירים "מכל הסוגים והחומרה" יוצאים לחופשה באופן תדיר; כי ההבחנה בין אסיר ביטחוני ובין אסיר שאינו כזה נוהגת רק לעניין חופשות מיוחדות, ואינה קיימת מקום בו מדובר ב"סבב חופשות"; וכי הרציונאל התומך בהבחנה זו, תקף אך לגבי אסירים המשתייכים לארגוני טרור.
דיון
5. המקרה שלפנינו מעורר שאלה כללית החורגת מעניינו הקונקרטי של ההליך שלפנינו, שעניינה במהותה של התשתית העובדתית הנדרשת להערכת מסוכנותו של אסיר בטחוני המבקש לצאת לחופשה. לפיכך החלטנו לדון בבקשה כאילו ניתנה הרשות והוגש ערעור.
6. נקודת המוצא לדיון הינה, כי לאסיר ככלל אין זכות קנויה ליציאה לחופשות. סעיף 36(א) לפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], התשל"ב - 1971 (להלן: פקודת בתי הסוהר) קובע כי "השר רשאי, על פי בקשת אסיר או על פי המלצת הנציב, לתת לאסיר, בתנאים שייראו לשר, חופשה מיוחדת שלא תעלה על תשעים ושש שעות". יציאת אסיר לחופשות הינה בבחינת פריבילגיה, או "טובת הנאה" (ראו תקנה 19 לתקנות בתי הסוהר, התשל"ח - 1978) הנתונה לשיקול דעתם של הגורמים המוסמכים (השוו: רע"ב 3630/04 מקסימוב נ' שירות בתי הסוהר (לא פורסם, 22.6.04) פסקה 6; רע"ב 32/07 סבג נ' שירות בתי הסוהר (לא פורסם, 3.1.07); רע"ב 9898/06 זאהדה נ' שירות בתי הסוהר (לא פורסם, 18.11.07) פסקה 10 (להלן: עניין זאהדה); רע"ב 11159/07 מדינת ישראל נ' אלעמראני (לא פורסם, 24.1.08) פסקה ו(3); דוד בר-אופיר עתירות אסירים 49 (2003) (להלן: עתירות אסירים)). בצד האמור נפסק כי "בשל אופייה ותכליתה של חופשה הניתנת לאסיר על שירות בתי הסוהר ליתן טעם כבד משקל ורציני לשלילתה מאסיר בנסיבות שבהן על-פי הכללים הרגילים תינתן חופשה לאסיר אחר" (עע"א 6481/01 אל עביד נ' שירות בתי הסוהר, פ"ד נז(6) 678, 714 (2003) (להלן: עניין אל עביד); כן ראו עניין זאהדה, פסקה 10). בעת שנשקלת בקשתו של אסיר לצאת לחופשה, על שירות בתי הסוהר לאזן בין עניינו של האסיר לצאת לחופשה, על האינטרסים הגלומים בכך, לבין האינטרסים המתנגשים; בין אלה, ההבטחה של שלום הציבור ובטחונו; ההגנה מפני הימלטות נאשמים מאימת הדין; וההגנה על קורבנות עבירה מפני אסיר בעל מסוכנות (השוו: עניין מקסימוב, פסקה 6; עניין זאהדה, פסקה 10; עניין אל עביד, בעמ' 714 - 715). בצד האמור, נפסק כי מקום בו נדרשת הרשות המוסמכת לאזן בין עניינו של אסיר בחופשה, לבין האינטרס בהגנה על הציבור מפני מסוכנותו של אסיר, תהיה ידו של זה האחרון על העליונה (עניין זאהדה, פסקה 10; רע"ב 1318/98 לביא נ' שירות בתי הסוהר (לא פורסם, 16.4.98)). במקרה אחר הוסף כי "אף אילו היינו מונים את החופשה כאחת מהזכויות של האסיר, הרי יש בחוות-דעת בדבר מסוכנות הניתנת על-ידי הגורם המקצועי ... כדי להיות טעם כבד משקל למניעת חופשה, וברוב המקרים גם טעם מכריע" (עניין אל עביד, בעמ' 714, הדגשה נוספה). ברור, בצד האמור, כי אין בחוות הדעת כדי לפטור את הגורם המוסמך לאשר חופשה לשקול כל מקרה על פי נסיבותיו.
אופן הפעלת סמכות השר לתת חופשה לאסיר, לפי סעיף 36(א) לפקודת בתי הסוהר, מוסדר בפקודת נציבות בתי הסוהר מס' 04.40.00 (להלן: פקודת החופשות), שהוצאה מכח סעיף 80א(ב) לפקודת בתי הסוהר. פקודת החופשות עומדת על המטרה בבסיס מתן חופשה לאסיר, שהינה "חיזוק הקשר בין האסיר לבין משפחתו וקהילת מגוריו, הקלה זמנית בחסכים שהמאסר גרם ויצירת תמריץ להתנהגות טובה של האסיר בבית הסוהר". הפקודה מוסיפה וקובעת מיהם בעלי התפקידים בשירות בתי הסוהר להם הואצלה סמכות השר לאשר חופשה לאסיר, ואת העקרונות להפעלת שיקול הדעת בעניין זה. כמבואר בפקודה, ההחלטה בעניין מתן חופשה צריך שתהיה פועל יוצא של איזון ושקילה של השיקולים הבאים: סוג העבירה בגינה האסיר מרצה את עונשו, הרשעותיו הקודמות והליכים משפטיים התלויים ועומדים נגדו; נסיבות אישיות מיוחדות לאסיר ודרך תפקודו במהלך ריצוי עונש המאסר; וחיזוי התנהגות האסיר במהלך שהותו בחופשה (השוו: עניין אל עביד, בעמ' 690 - 691).
7. המשיב מסווג כ"אסיר ביטחוני", כהגדרת המונח בפקודת נציבות בתי הסוהר 04.05.00 - "אסיר אשר הורשע ונדון למאסר בגין ביצוע ... עבירה שעל-פי טיבה או נסיבותיה הוגדרה כעבירה ביטחונית מובהקת או שהמניע לעבירה היה לאומני" (ראו עע"א 4714/04 עמיר נ' שירות בתי הסוהר, פ"ד נט(6) 145, 155 (2005) (להלן: עניין עמיר). על אסירים ביטחוניים מוטלות מגבלות חמורות מאלה המוטלות על אסירים שאינם כאלה. כפי שנפסק:
"זכויותיהם ומשטר חייהם של 'אסירים ביטחוניים' שונים מזכויותיהם ומשטר חייהם של מי שאינם אסירים ביטחוניים. על דרך הכלל ייאמר כי ההגבלות החלות על אסירים ביטחוניים רבות וקשות הן יותר ... מה טעם נתונים 'אסירים ביטחוניים' לפיקוח ולבקרה הדוקים מאלה המוטלים על אסירים שאינם ביטחוניים? דומה שאין צורך להרחיב בתשובה. אסירים ביטחוניים נשקפת מהם סכנה גדולה לביטחון הציבור, לשלומו ולניהולו התקין של בית הכלא ... אסירים ביטחוניים מונעים ככלל בידי אידאולוגיה, והסבירות גבוהה לגביהם כי להגשמת אותה אידאולוגיה יבקשו לשוב ולבצע עבירות בעלות אופי דומה; קיים ועומד חשש כי יבקשו לפגוע בנציגי השלטון שלידם, קרא בסוהרים, ובהיותם משתייכים דרך כלל לארגונים לא-חוקיים, יבקשו להוסיף ולעמוד בקשר עם אותם ארגונים להגשמת המצע הרעיוני שלהם בדרכים לא חוקיות. כל אלה מצדיקים מעצמם תנאי כליאה חמורים יותר מן הרגיל, וממילא נפגעות זכויותיהם של אסירים אלה יותר מזכויותיהם של אסירים פליליים רגילים" (עניין עמיר, בעמ' 154 - 157; כן ראו: עתירות אסירים, בעמ' 1 - 2).