פסק דין
עיקרי העובדות וגדר המחלוקת
1.זהו ערעור על החלטת הועדה להטלת עיצום כספי (להלן: הועדה), בהתאם לסעיף 20 לחוק איסור הלבנת הון התש"ס- 2000 (להלן: חוק איסור הלבנת הון; החוק).
המערערת היא נותנת שירותי מטבע הרשומה במקשם נותני שירותי מטבע. למערערת מספר סניפים בערים שונות בצפון הארץ.
בעקבות ביקורת שבוצעה במשרדי המערערת על ידי מחלקת ביקורת ואכיפה של יחידת נותני שירותי מטבע במשרד האוצר, נערך דו"ח ביקורת ונשלחה למערערת הודעה על כך שהוגשה לוועדה בקשה להטלת עיצום כספי.
הועדה קיימה דיון שאליו הוזמנה והופיעה גם המערערת, כשהיא מיוצגת על ידי עו"ד. ביום 11.1.09 ניתנה החלטה מנומקת של הועדה, בה נקבע כי המערערת הפרה הוראות הקבועות בחוק איסור הלבנת הון ובצו איסור הלבנת הון (חובות זיהוי, דיווח וניהול רישומים של נותני שירותי מטבע) התשס"ב – 2002. על המערערת הוטל עיצום כספי בסך 200,000 ₪ שישולמו ב-10 תשלומים שווים, תוך שהועדה מציינת לעניין גובה הסכום כי החליטה שלא למצות עם המערערת את הדין.
על החלטה זו הוגש הערעור שבפני.
2.המערערת העלתה טענות שונות, שאל עיקריהן אתייחס בהמשך. אני סבורה שיש לדחות את הטענות שהועלו לגופו של עניין, בנוגע לתוכן ההחלטה שהתקבלה וכן לטענות שונות בנוגע לאופן ניהול ההליך. אולם מצאתי לנכון לקבל טענה אחת שהעלתה המערערת. כיון שמדובר בטענה היורדת לשרשו של עניין, הרי שהתוצאה היא פסילת החלטת הועדה, כפי שיפורט להלן:
הרכב הועדה
3. סעיף 13 (ב) לחוק קובע את הרכב הועדה המוסמכת להטלת עיצום כספי, כדלקמן:
"כל ועדה תהיה בת שלושה חברים, והם: הממונה, והוא יהיה היושב ראש, עובד שמינה הממונה מבין עובדי משרדו, ומשפטאי שמינה שר המשפטים מבין עובדי משרדו".
במקרה זה, חברי הועדה שמונו היו יו"ר הועדה, מר אסף נחמני, עוזר הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון, מר יואב צבר, מנהל יחידת נותני שירותי מטבע במשרד האוצר, ועו"ד פול לנדס, יועץ משפטי ברשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור.
4.בהודעת הערעור שהגישה המערערת נטען (סעיפים 22, 23) כי מר יואב צבר לא יכול היה לשמש כחבר הועדה כיון שנטל חלק פעיל בביקורת שנערכה במשרדי המערערת. עוד נטען כי בדיון בפני הועדה נכחו שלושה אנשים נוספים שהיו מעורבים בביקורת – מר איציק מלכה, מר אלי טובול ומר ציון שטרית. שמותיהם של השלושה מופיעים בהחלטת הועדה כמשתתפים. מר טובול הוא מנהל מחלקת אכיפה וביקורת, מלכה ושטרית הם עובדתי אותה מחלקה.
המשיבה בתגובתה טענה כי יש לדחות את טענות ניגוד העניינים והדעה הקדומה, שכן מדובר בהליך מינהלי ולא בוועדה בעלת סמכות מעין שיפוטית, החלטותיה הן החלטות מינהליות והן נבחנות לפי אמות המידה המנהליות. לטענת המשיבה לא היתה מניעה שמר צבר ישמש כחבר הועדה.
המשיבה בתגובתה לא התייחסה ישירות לטענה העובדתית לפיה צבר היה אכן מעורב בפעולות הביקורת. אולם בעת הדיון בבית המשפט, בו נכח מר צבר, אישר הוא עצמו כי "הסתובב" עם אנשי הביקורת בכל סניפי המערערת (פרוטוקול עמ' 7 שורה 7), ובכך אישר למעשה את טענתה העובדתית של המערערת. השאלה שנותרה היא, איפוא, האם רשאי מי שנטל חלק משמעותי בהליך הביקורת ליטול חלק בועדה המוסמכת להטיל עיצום כספי אשר מסתמכת בדיוניה על אותה ביקורת.
סיווג סמכותה של הוועדה
5.כאמור, עמדת המשיבה היא שהועדה פועלת כגוף מינהלי שאינו מעין שיפוטי. המשיבה טענה כי כך נקבע בפסיקה. אולם עיון באותם פסקי דין של הערכאות הדיוניות מלמד כי בתי המשפט ציינו לעניין היקף הביקורת השיפוטית כי מדובר בהחלטה מינהלית. אולם השאלה אם לוועדה סמכות מעין שיפוטית לא נדונה ולא הוכרעה.
6.ההבחנה בין גופים בעלי סמכות מינהלית או סמכות מעין שיפוטית היא במידה מסויימת אנכרוניסטית ונראה שבתי המשפט אינם מרבים לדון בה בשנים האחרונות. במידה שהם דנים, במקרים רבים המסקנה היא שההבחנה אינה חד משמעית. במקרים רבים ממלא אותו גוף מינהלי עצמו פונקציות שונות, כאשר בחלק מתפקידיו הוא משמש גוף מעין שיפוטי, ובחלק מתפקידיו מינהלי. (ראו, לדוגמא, הדיון בתפקידיה השונים של הועדה המחוזית לתכנון ובניה, המהווה גוף מעין שיפוטי בתפקידה כשומעת ומכריעה בהתנגדויות, וגוף מינהלי בסמכויות אחרות שלה, בבג"ץ 701/83, רות מלאך נ' רפאל לוי, פ"ד לו (3) עמ' 1. וכן בנוגע לועדה לפי חוק הפסיכולוגים, בבג"ץ 5760/93, פלונית נ' גילה הרץ, פ"ד נ (4) 194, בעמ' 200. דוגמא נוספת מתייחסת להליך הסרת חסינות על ידי הכנסת, שהוא הליך המורכב מחלק מינהלי ומחלק אחר מעין שיפוטי. ראו: בג"ץ 1843/93, רפאל פנחסי נ' כנסת ישראל, פ"ד מט (1) 661, 695. וכן: בג"ץ 325/95, מוחמד מיעארי נ' יו"ר הכנסת שלמה הלל, פ"ד לט (3) 122, 127).
7.הדברים אמורים לא רק במילוי תפקידיו השונים של אותו גוף: גם בביצוע תפקיד ספציפי, ביישום סמכות מסויימת אחת, קיימים בדרך כלל אלמנטים מעורבים, הן מינהליים והן מעין שיפוטיים. בדרך כלל אין מדובר בשאלה של סיווג לאחת הקטגוריות אלא של דומיננטיות. (לדוגמא: בעניין כספי נ' הממונה על ההגבלים העסקיים וכן חוטר ישי נגד ארבל, שיידונו בפירוט להלן).
8.במקרים רבים אין משמעות מעשית לשאלה אם סמכותו של הגוף היא מינהלית בלבד או מעין שיפוטית. שכן על כל מעשי המינהל קיימת ביקורת שיפוטית על פי כללי המשפט המינהלי, הכוללת בין היתר את האיסור להימצא במצב של ניגוד עניינים, חובת השימוע וההגינות וכללי הצדק הטבעי. דרך הפעלתה של הביקורת השיפוטית משתנה בהתאם לנסיבות כל מקרה, ואין דין וועדה מינהלית הדנה וקובעת מדיניות כללית בנושא כלשהו, כדין וועדה הדנה בעניינו של אדם מסויים וחורצת את דינו לכאן או לכאן. בדרך כלל היקף הביקורת במקרה האחרון יגבר על הראשון.