אליה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חולון ואח'

השופט א' שהם:

1. לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (כב' השופט ד"ר ע' מודריק), בת"צ 15673-01-15, שניתן ביום 4.10.2015. בגדרו של פסק הדין, דחה בית המשפט המחוזי את בקשתו של המערער לאישור תובענה ייצוגית. השאלה העומדת לפתחנו במסגרת ערעור זה, היא האם קיימת בידי ועדה מקומית הסמכות לגבות אגרות בניה מכוח תקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970, בגין שטחי בניה טעונות היתר, אשר אינם באים במניין שטחי הבניה המותרים, לפי תקנות התכנון והבניה (חישוב שטחים ואחוזי בניה בתוכניות והיתרים), התשנ"ב-1992.

רקע והליכים קודמים

2. ביום 17.3.2013, הגיש המערער, ביחד עם שכניו לבית המשותף, בקשה לקבלת היתר בניה, לשם הוספת מרפסות חיצוניות לבניין בן 6 קומות, עבור 16 יחידות דיור, בשטח כולל של 192 מ"ר. בגין בקשה זו, חויבה כל דירה, ובכלל זה דירתו של המערער, באגרת בניה סך של 391.92 ש"ח, בעבור הוספת שטח מרפסת של 12 מ"ר לדירה.

3. בעקבות זאת, הגיש המערער לבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בקשה לאישור תובענה ייצוגית נגד המשיבה 1 (להלן: המשיבה), בטענה כי היא אינה רשאית לגבות אגרת בניה מכוח תקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970 (להלן: תקנות האגרות), בגין שטחים אשר אינם כלולים במונח "השטח המותר לבניה", על פי הגדרתו בתקנות התכנון והבניה (חישוב שטחים ואחוזי בניה בתכניות והיתרים), התשנ"ב-1992 (להלן: תקנות אחוזי הבניה, וביחד: התקנות). המערער הפנה בבקשתו לתקנה 19 לתקנות האגרות, המורה כי בגין מתן היתר בניה, ישולמו האגרות שנקבעו בתוספת השלישית לתקנות אלה. המערער טען, כי על פי האמור בתוספת השלישית לתקנות האגרות, השטח המותר לבניה יחושב בהתאם לתקנות אחוזי הבניה, כאשר תקנה 4 לתקנות אלה קובעת, כי השטח הכולל המותר לבניה, הוא הסכום במטרים רבועים של השטחים המקורים בכל קומותיו של המבנה. לטענת המערער, משילוב תקנות אלה עולה המסקנה, לפיה רק שטחים מקורים באים בגדרו של השטח המותר לבניה, ורק בגינן ניתן לגבות אגרת בניה. בנוסף, הפנה המערער לסעיף 2(ב)(1) להוראות המעבר בתיקון תשס"ח-2008 לתקנות אחוזי הבניה, הקובע כי "גזוזטרה ששטחה עד 14 מטרים רבועים לא תבוא במניין השטח המותר לבניה, ובלבד ששטחן של כל הגזוזטרות בבניין לא יעלה על 12 מטרים רבועים כפול מספר הדירות בבניין". על יסוד האמור, טוען המערער כי המשיבה אינה מוסמכת, על פי התקנות, לגבות אגרת בניה בגין בניית המרפסות בבניין, אשר שטחן אינו חורג מ-12 מ"ר לכל דירה, וזאת בין אם הן מקורות ובין אם לאו. בנוסף, כלל המערער בבקשתו לאישור התובענה הייצוגית, גם התייחסות למקרים אחרים, שבהם גבתה המשיבה אגרות בניה בגין בניה או תוספת בניה של שטחים אחרים שאינם מקורים.

           מנגד, טענה המשיבה כי היא מוסמכת, על פי התקנות, לגבות אגרה בעניינו של המערער. נטען, בהקשר זה, כי עמדתו של המערער מתעלמת מהסיפא של סעיף 1.00.2 לתקנות האגרות, הקובע כי:

"שטחו של בנין או תוספת לבנין הוא השטח הכולל שהותר לבניה המחושב לפי תקנות אחוזי הבניה והכולל שטחים למטרות עיקריות ושטחי שירות; לעניין זה, 'השטח הכולל שהותר לבניה' – שטח הבניה הכולל המצוין במפרט שנערך לפי טופס 1 לתוספת הראשונה, שאושר בידי הוועדה המקומית וצורף להיתר".

           עוד נטען על ידי המשיבה, כי המפרט, לפי טופס 1 לתוספת הראשונה לתקנות האגרות, מורכב משתי טבלאות, אשר בהן פורטו גם שטחים שאינם מקורים, ובלבד שהם אושרו על ידי הוועדה המקומית. בנוסף, לטענת המשיבה, תקנה 5(א) לתקנות האגרות, המורה כי: "מפלס בתוך חלל קומה המשמש כיציע, גזוזטרה, מרפסת וכיוצא באלה ייחשב כחלק מהשטח הכולל המותר לבניה", מלמדת על כך שגזוזטרה או מרפסת נכללות אף הן בהגדרת המונח "השטח הכולל המותר לבניה". המשיבה הוסיפה וטענה, כי סימן ג' לתוספת השלישית לתקנות האגרות קובע את נוהל תשלום האגרות, כאשר מנוהל זה, בשילוב עם סימן ד' לתוספת השלישית לתקנות האגרות, עולה כי ניתן לגבות אגרה גם בגין בניית מרפסות וגזוזטרות. נטען בנוסף, כי על פי האמור בסימן ד' לתוספת השלישית לתקנות האגרות, גם מבנים שאינם מקורים, כגון בריכות שחייה ואצטדיונים, חייבים באגרת בניה, כמו גם עבודות הטעונות היתר בניה אשר אינן כוללות תוספת שטח, בין אם הבניה מקורה ובין אם אינה מקורה. לבסוף, טענה המשיבה כי עניינו של המערער נוגע למרפסת מקורה, שכן מעל כל מרפסת בבניין מצויה מרפסת, אשר רצפתה היא למעשה תקרתה של המרפסת שמתחתיה.

           להשלמת התמונה יצוין, כי המערער פנה, בשנת 2008, אל האגף להנחיות ותקנות תכנון ובניה במשרד הפנים, ונמסר לו בתגובה, כי "כל השטחים אשר אינם במניין שטחי הבניה אינם מחויבים באגרות. לפיכך שטחי מרפסות לא מקורות, או שטחי מרפסות אשר לא נחשבו לצורך מניין שטחי הבניה כאמור בתקנה מס' 4 לתקנות [אחוזי הבניה] אינם מחויבים בתחשיב לחישוב האגרה". תשובה דומה נמסרה על ידי משרד הפנים למערער גם במכתב מאוחר יותר, מיום 5.3.2013.