(בקשה לאישור תובענה מינהלית ייצוגית)
א.
רקע עובדתי ותיאור ההליך
1. המבקשים, תושבי העיריות המשיבות 2-8, הגישו תובענה מינהלית ייצוגית נגד המשיבים, ובגדרה בקשה לאשר את התובענה כייצוגית. טענת המבקשים היא כי המשיבות 2-8 (להלן: "
העיריות") גובות מן התושבים שבתחומן אגרת ביוב הכוללת מרכיב המיועד לאיגוד ערים (אזור דן) (ביוב), המאגד תחת כנפיו את המשיבות 2-8 (המשיב 1 - להלן: "
האיגוד"), אך הן מעבירות לאיגוד במשך שנים רק חלק מאגרת הביוב שגבו עבורו (להלן: "
אגרת הביוב האיגודית", "
אגרת הביוב" או "
האגרה"). התובענה שהוגשה נגד העיריות והאיגוד (להלן: "
המשיבים") היא להשבת עודפי אגרת הביוב שלא הועברו לאיגוד, ואשר על-פי הנטען ניגבו ממחזיקי הנכסים שבתחומי העיריות בשנתיים שקדמו להגשת התביעה. כמו כן מבוקש ליתן צו הקובע כי התעריף ששימש לגביית אגרת הביוב האיגודית בטל, ולחלופין להצהיר כי הותרת כספי האגרה העודפים בקופת העיריות מאז שנת 1999 נעשתה שלא כדין ויש להפסיקה.
2. האיגוד הוקם מכוח חוק איגודי ערים, תשט"ו-1955 (להלן: "
חוק איגודי ערים") אשר על-פיו פורסם בשנת 1957 צו איגודי ערים (אזור דן) (ביוב), תשט"ז-1956 (להלן: "
צו איגוד ערים דן ביוב"). תפקידי האיגוד הם לטפל בענייני הביוב שבתחום ערי האיגוד, והוקנו לו סמכויות ומעמד של רשות מקומית לשם ביצוע תפקידיו (סעיפים 4-5 לצו הנ"ל וסעיף 10 לחוק איגודי ערים). במסגרת זו מסמיך סעיף 14 לחוק איגודי ערים את האיגוד להתקין חוקי עזר לביצוע תפקידיו, ואף להטיל אגרות והיטלים, ובלבד שהטלתם נעשית
"לכיסוי הוצאות הקמתו של מפעל שהקמתו היא מתפקידי האיגוד, או לשם החזקתו של מפעל כאמור כל עוד ובמידה שהאיגוד מחזיק בו". האיגוד מתנהל על-ידי מועצה המורכבת מנציגי העיריות המרכיבות אותו, כך שבפועל הוא נשלט בידי עיריות אלו (ראה סעיף 13 לסיכומי האיגוד, וכן א' וינוגרד,
דיני רשויות מקומיות, כרך ב' עמ' 703-712).
3. סעיף 12 לצו איגוד ערים דן ביוב קובע את המקורות התקציביים של האיגוד, לשם מימון פעילותו: האיגוד רשאי
"להטיל על הרשויות שבתחומו תשלומי כסף למימון תקציבו לפי מכסות שיקבע". כך מממנים איגודי הביוב את תקציבם הן באמצעות הטלת מכסות על הרשויות המקומיות המרכיבות אותם, והן באמצעות אגרת ביוב המוטלת מכוח הסמכות שהוקנתה להם בסעיף 14 לחוק איגוד ערים. לפי סעיף 11 לחוק זה חייב האיגוד לערוך אומדן הכנסות והוצאות לפני ביצוע מפעל מסוים, ולהגיש אומדן זה לאישור שר הפנים. כך גם מחייב סעיף 11 את האיגוד לערוך בכל שנה הצעת תקציב הכוללת אומדן הכנסות והוצאות, והצעת תקציב זו מוגשת לאישור שר הפנים. הצעת תקציב זו מהווה את מסגרת הפעילות של האיגוד לאותה שנה, והאיגוד איננו רשאי לחרוג ממנה (סעיף 11(ד) לחוק).
4. מכוח הוראות החוק דלעיל, התקינה מועצת איגוד ערים אזור דן את חוק העזר לאיגוד ערים דן (ביוב), תשכ"ז-1967 (להלן: "
חוק העזר"). חוק העזר אושר על-ידי שר הפנים (פורסם בק"ת 2022 תשכ"ז). בשנת 1989 הותקנה תוספת לחוק העזר, הקובעת את תעריפי אגרת הביוב האיגודית: 0.43 ש"ח לכל מטר מעוקב של מים המסופקים למחזיק לצריכה ביתית, ו- 1.10 ש"ח למחזיקים לצריכה אחרת.
5. לאור האמור לעיל מצב הדברים הוא שמחזיקי הנכסים בתחומי העיריות המשיבות משלמים בחשבון המים אגרת ביוב הכוללת שני מרכיבים שונים: אגרת ביוב עירונית - המיועדת להתקנת מערכת הביוב העירונית והחזקתה, ואגרת ביוב איגודית - המיועדת להתקנת מערכת הביוב של האיגוד והחזקתה. מערכת הביוב העירונית מחוברת למערכת הביוב הבינעירונית של האיגוד (הכוללת את מתקן השפד"ן בראשל"צ ותחנות שאיבה המפוזרות לאורך קווי ההולכה הראשיים של הביוב). כל העיריות המשיבות, זולת העיר פתח-תקווה, מטפלות בעצמן בענייני הביוב, ואילו עירית פתח-תקווה עושה זאת מתחילת שנת 2004 באמצעות חברת מיתב - מים תיעול וביוב בע"מ, בהתאם לחוק תאגידי מים וביוב, התשס"א-2001. החברה נמצאת בשליטת העירייה, ולכן העירייה היא בעל דין ראוי בשלב זה, כל עוד לא נתבררו מהות וטיב היחסים בין העירייה לאיגוד. ממילא, אם תתקבל התביעה, יחויב בהשבה רק אותו גוף שגבה את כספי אגרת הביוב ולא העבירם לאיגוד.
6. אין מחלוקת שהאיגוד זכאי לגבות אגרת ביוב
"לכיסוי הוצאות החזקת הביוב ובכללן הוצאות התקנתו או קנייתו", כאמור בסעיף 2 לחוק העזר של האיגוד. אגרה זו נגבית ממחזיקי הנכסים על-ידי הרשויות המרכיבות את האיגוד, אשר מספקות את שירותי המים והביוב לאותם מחזיקים ("הספק" בלשון חוק העזר), והן גובות את אגרת הביוב האיגודית
"לטובת האיגוד" (סעיף 6 לחוק העזר). סעיף 7 לחוק העזר קובע כי
"הספק ישלם את סכומי האגרות שגבה לפי חוק עזר זה לידי הגזבר בסוף כל חודש", והגזבר הוא גזבר האיגוד (ראה ההגדרות בסעיף 1). על-פי סעיף 8 לחוק העזר
"כל סכום ששולם לאיגוד בהתאם לסעיף 7 על-ידי ספק המספק מים בתחום רשות מקומית, ייזקף לזכותה של אותה רשות מקומית למימון המכסה שנקבעה לה בתקציב האיגוד". כך גם קובע סעיף 32(ב) לצו איגוד ערים דן ביוב כי
"כל הכספים השייכים לקופת האיגוד או המתקבלים למענו או לחשבונו ישולמו מיד לחשבון האיגוד בבנק שהמועצה תקבע לכך", וסעיף 31(א) קובע כי
"כל הכספים המתקבלים על-ידי האיגוד או בשמו הם קופת האיגוד". אך מסתבר כי לא כך התנהלו הדברים בפועל.
7. על הרקע הנורמטיבי המפורט לעיל, לפיו אגרת הביוב האיגודית נגבית ממחזיקי הנכסים בתחומי העיריות לטובת האיגוד ואמורה להיות מועברת אליו מדי חודש - בדקו המבקשים באמצעות מומחה חשבונאי, רו"ח רונן אשכנזי (להלן: "
רו"ח אשכנזי"), את דו"חות התקציב של העיריות המשיבות. בדיקה זו העלתה כי העיריות יצרו במשך שנים מצב לא חוקי, לפיו סכומי אגרת הביוב האיגודית הנגבים מהמחזיקים עולים בעשרות מיליוני ש"ח על הסכומים שהעיריות מעבירות לאיגוד. בחוות-דעתו של רו"ח אשכנזי שצורפה לבקשה לאישור התובענה (נספח ה'), מופיע פירוט לגבי כל אחת מהעיריות המשיבות בשנים 1999-2006, ממנו עולה כי הן הותירו בקופתן חלק נכבד מן הסכום שגבו כאגרת ביוב איגודית, ומדובר במיליוני ש"ח בכל שנה בכל אחת מן העיריות. אין טעם לפרט את ממצאי חוות-דעתו של רו"ח אשכנזי, שכן בסיכומיהם מעדיפים המבקשים להסתמך דווקא על חוות-הדעת שהגיש המומחה החשבונאי מטעם העיריות, רו"ח אופיר בוכניק (להלן: "
בוכניק"). חוות-דעתו המתייחסת לכל עירייה בנפרד צורפה כנספח א1-א7 לתגובת העיריות, ולאחריה הוגשה חוות-דעת משלימה של בוכניק.
8. רו"ח בוכניק ניתח את נתוני העיריות, ובדק את סכומי אגרת הביוב האיגודית שנצברה בקופתה של כל אחת מן העיריות לעומת הסכומים שהועברו על ידה לקופת האיגוד, וזאת בתקופה הרלוונטית לתביעה (אפריל 2004 - מרץ 2006). הוא אכן מצא בכל אחת מן העיריות הפרש בין הסכומים שניגבו לבין הסכומים שהועברו לאיגוד, וזאת לאחר שהפחית מהפרש זה סכומים בגין חיובי ביוב לגופים עירוניים ועלויות גביה של אגרת האיגוד. לאחר כל אלו מצא רו"ח בוכניק את מה שהוא מכנה "ההפרש האמיתי" בין הסכומים שנגבו בתקופה הרלבנטית כאגרת ביוב איגודית לבין אלו שהועברו לאיגוד, כדלקמן: 45.8 מיליון ש"ח בעירית תל אביב; 6.2 מיליון ש"ח בבת-ים; 8.8 מיליון ש"ח בחולון; 2 מיליון ש"ח בבני-ברק; 8.7 מיליון ש"ח ברמת-גן; 2.8 מיליון ש"ח בגבעתיים ו-6.1 מיליון ש"ח בפתח-תקווה. מכאן שבתקופה הרלוונטית - גם לדעת המומחה מטעם העיריות - לא הועבר לאיגוד סך כולל של
כ- 80.5 מיליון ש"ח, שנגבה כאגרת ביוב עבור האיגוד. ההפחתה בגין האגרות ששילמו הגופים העירוניים נסמכת על הטענה שהם אינם יכולים להיכלל בקבוצה התובעת, הואיל ומדובר בגופים עירוניים. ההפחתה של עלויות גביה ותקורות בהיקף של 8% מסכום הגביה של אגרת האיגוד, מקובלת על היועץ המשפטי לממשלה, בהודעה שהגיש בתיק זה (ראה סעיף 16 לקמן).
אולם, רו"ח בוכניק איננו מסיים את חוות-דעתו בממצאים אלו, אשר כמובן תומכים בטענת המבקשים. הוא טוען בחוות-דעתו שתי טענות. הטענה הראשונה היא כי היקף ההשקעות
העתידיות בשנים הקרובות בתשתית הביוב הדרוש לאיגוד, כפי שנמסר לבוכניק על-ידי האיגוד, עולה בהרבה על סכומי היתרות שנותרו בקופת העיריות;
"על כן ניתן לייחס את העודפים בקופות העירייה שלא הועברו לאיגוד בבחינת אחזקה זמנית בכספים אלו כאשר העיריות משמשות כנאמן על כספים אלו". רו"ח בוכניק מפרט בתצהירו את ההשקעות הגדולות שיידרשו לאיגוד בשנים הבאות (כ-182 מיליון ש"ח בממוצע לשנה), ואת הסכום שכל אחת מהעיריות תצטרך לשאת בו במשך שנתיים לאור חלקה באיגוד (תל אביב 139.4 מיליון ש"ח; בת-ים 26.2 מיליון ש"ח; חולון 38.6 מיליון ש"ח; בני-ברק 37.8 מיליון ש"ח; רמת-גן 33.85 מיליון ש"ח; גבעתיים 10.55 מיליון ש"ח; פתח-תקווה 51.7 מיליון ש"ח). סכומים אלה עולים על היתרות שנותרו בקופת העיריות בתקופה הרלוונטית לתביעה.
הטענה השניה של רו"ח בוכניק נסמכת על בדיקת ההתחשבנות בין העיריות לבין האיגוד לאורך שנים (לגבי כל עירייה נבדקה תקופה שונה). הטענה היא כי אין לבודד שנה מסוימת לצורך בדיקת הפרשי האגרה שלא הועברו לאיגוד, אלא יש לבחון את התמונה בכללותה, הואיל והשקעות האיגוד הן לטווח ארוך. ישנן שנים בהן העיריות מעבירות לאיגוד סכום נמוך מסכומי האגרה שגבו, אך בחישוב כללי לאחור מתבקשת המסקנה כי העיריות כולן העבירו לאיגוד במהלך השנים 2006-1964 סכום עודף משוערך של
כ- 465 מיליון ש"ח (ראה חוות-הדעת המשלימה של רו"ח בוכניק, וחוות-הדעת הפרטניות). אך יש לציין, ראשית, כי הפרש חיובי זה לטובת העיריות איננו כולל את הערים תל-אביב ובני-ברק, שלגביהן לא נעשתה בדיקה על-ידי רו"ח בוכניק, כך שבעניינן אין בסיס ראייתי לטענה בדבר הפרש כספים חיובי לטובת העירייה בהתחשבנותה עם האיגוד. בעדותו טען בוכניק כי התחשבנות העבר לגבי עירית תל אביב מראה על יתרה חיובית לטובתה, מול האיגוד, בסך של כ-20 מיליון ש"ח (עמ' 34); לא ברור היכן בחוות דעתו מופיע ממצא זה. שנית, מבדיקת חוות-דעתו של רו"ח בוכניק עולה כי ב- 10-15 שנים האחרונות נמנעו כל העיריות המשיבות, שנה אחר שנה, מלהעביר לאיגוד את מלוא כספי האגרה שגבו. לגבי עיריית בת-ים, מסתבר כי משנת 1991 היא מעבירה לאיגוד, שנה אחר שנה, פחות כספים ממה שהיא גובה, ומדובר במיליוני שקלים מדי שנה (נספח א2 לחוות-דעת בוכניק, עמ' 15-14). עיריות חולון ורמת-גן מעבירות לאיגוד פחות כספים מאגרת הביוב האיגודית שהן גובות החל משנת 1993. עיריית גבעתיים נמצאת בגירעון מן הסוג האמור משנת 1990, ועיריית פתח-תקווה משנת 1997.
9. טענה נוספת של המבקשים, הנסמכת על טענתם העיקרית בדבר אי-העברת כספי האגרה לאיגוד, נוגעת לחוסר סבירותו של תעריף אגרת הביוב האיגודית. המבקשים טוענים, כי הואיל והסתבר שהעיריות אינן מעבירות לאיגוד במשך שנים את מלוא אגרת הביוב האיגודית שהן גובות עבורו - המסקנה הנובעת מכך היא שהסכומים שלא הועברו לאיגוד - וגם לא נדרשו על ידו - אינם נחוצים לצורך הקמת מתקנים של האיגוד או החזקתם. אם כך הוא הדבר, היה צריך לעדכן זה מכבר את תעריף אגרת הביוב האיגודית ולהפחיתו, על מנת להתאימו לסכום שבאמת דרוש לאיגוד. על-פי החוק, אסור לאיגוד להטיל אגרות והיטלים אלא לכיסוי הוצאות הקמתו של מפעל ביוב או החזקתו. האיגוד חייב על-פי החוק להכין תקציב שנתי מעודכן, המוגש לאישור שר הפנים, והוא לא עשה כן.
10. על יסוד הטענות דלעיל של המבקשים, הוגשה הבקשה לאישור התובענה הייצוגית נגד המשיבים, כשהסעד העיקרי המבוקש הוא השבה של הסכום שהוערך בבקשה בכ- 350 מיליון ש"ח, כמו גם הצהרה בדבר אי-חוקיות דרך פעולתם של המשיבים כמתואר לעיל וצו המורה על הפסקת דרך פעולה זו. כמו כן התבקשה הצהרה כי התעריף ששימש לגביית אגרת הביוב לאיגוד מאז שנת 1999 איננו חוקי. הבקשה נתמכה בתצהירו של המבקש 1, אהרן פלדמן (להלן: "
פלדמן"), ובחוות-דעתו של רו"ח אשכנזי.
11. בתשובת האיגוד נטען כי סעיף 11 לתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006, מאפשר הגשת תביעה נגד רשות
"להשבת סכומים שגבתה שלא כדין...". במקרה דנא, אין מחלוקת שאגרת הביוב האיגודית נגבתה כדין על-פי חוק העזר, ולכן לא ניתן להגיש תובענה מינהלית ייצוגית זו. האיגוד מפרש בדרך מצומצמת את המילה
"דין", כמתייחסת אך ורק למקרים של גבייה שנעשית שלא על-פי חיקוק. ככל שהמבקשים מנסים לתקוף את סבירות חוק העזר, ובפרט את סבירות תעריף האגרה, טוען האיגוד כי טענה מסוג זה יכולה לעלות בתקיפה ישירה על-ידי פנייה לבג"צ - לא בתובענה ייצוגית מינהלית, ואפילו לא בעתירה מינהלית בפני בית משפט זה.