אין לאשר תשלום שכר לסגן ראש מועצה בהעדר אצילת סמכויות מפורשת

השופטת ד' ביניש :

           עניינה של העתירה שלפנינו הוא שאלת זכאותו של העותר - שכיהן כסגן ראש המועצה המקומית כפר כנא (להלן: המועצה) - לתשלום שכר בעבור תקופת כהונתו במשרה זו. שאלה זו נדונה עד כה שלוש פעמים בפני בית משפט זה. תחילה, במסגרת בג"ץ 6867/96 המועצה המקומית כפר כנא נ' שר הפנים, פ"ד נב(3) 111 (להלן: בג"ץ המועצה המקומית), בהמשך, בבג"ץ 5605/00 מטר נ' שר הפנים, פ"ד נו(6) 890 (להלן: בג"ץ מטר), ולבסוף, בדנג"ץ 10350/02 שר הפנים נ' מטר, פ"ד נח(3) 255 (להלן: דנג"ץ מטר). עתה פונה העותר לבית משפט זה בעתירה חדשה בנימוק כי בידיו טענות חדשות לזכותו אשר לא נדונו עד כה, ולא היו ידועות לו כאשר התנהלו ההליכים הקודמים. בטרם אתייחס לנטען בעתירה החדשה, אסקור בקצרה את ההליכים הקודמים.

רקע עובדתי והליכים קודמים

1.        העותר כיהן כסגן ראש המועצה במשך כעשרים ותשעה חודשים לאחר שנבחר במסגרת הסכם רוטציה, מבלי ששולם לו שכר בגין תקופת כהונתו. זמן מה לאחר קבלת ההחלטה למנותו, הודיע משרד הפנים לראש המועצה כי בהתאם לחוזר מנכ"ל של משרד הפנים, הקרוי "תנאי שכר ותנאים נלווים לראשי הרשויות המקומיות וסגניהם בשכר" (להלן: חוזר המנכ"ל), המועצה מנועה מלשלם שכר לסגנים שמונו כחלק מהסכם רוטציה. יצוין כי סמכות שר הפנים לאשר תשלום שכר לנושאי משרה ברשויות מקומיות, וכן לקבוע את שיעורו, קבועה בסעיפים 115 ו-119א לצו המועצות המקומיות (א), תש"י-1950 (לסקירה מפורטת של המתווה הנורמטיבי הרלוונטי ראו פסק דינו של השופט מ' חשין בדנג"ץ מטר, 261-259).

2.        נוכח הודעת משרד הפנים עתרה המועצה לבית משפט זה (עתירה אשר נדונה ביחד עם עתירות נוספות באותו עניין). בעוד בג"ץ המועצה המקומית תלוי ועומד, התקבל בכנסת סעיף 35ב לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש], הקובע כי שר הפנים (להלן: השר) לא יקבע תנאים לאי-תשלום שכר לסגן ראש מועצה שנבחר במהלך כהונתה של המועצה במקום מי שחדלו לכהן, בהתקיים תנאים מסוימים. על רקע זה, הודיע השר לבית המשפט כי תחולת חוזר המנכ"ל תצומצם באופן שמשרד הפנים יסרב לאשר תשלום שכר לסגן, רק אם כתוצאה מחילופי הסגנים תגדל ההוצאה הכספית מתוך קופת הציבור, בשל הצורך לשלם לסגן היוצא גמלה ולסגן הנכנס לתפקיד משכורת. בהתחשב בהודעה זו אישר בית המשפט את חוקיות חוזר המנכ"ל וקבע, כי על שר הפנים לשקול מחדש את בקשות העותרים בבג"ץ המועצה המקומית לתשלום שכר. העותר פנה שוב לשר, אך בקשתו לתשלום שכר נדחתה, ולכן עתר פעם נוספת לבית משפט זה במסגרת בג"ץ מטר.

           בתשובה לעתירה בבג"ץ מטר הודיע משרד הפנים כי הסירוב לשלם לעותר שכר נבע, בין היתר, מהעדר אצילת סמכויות לעותר בהתאם להוראת סעיף 17 לחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות סגניו וכהונתם), תשל"ה-1975 (להלן: חוק הבחירה), ולכן לא התמלאה דרישת הנחיה 2.4.3 לחוזר המנכ"ל המורה כי:

"ישולם שכר לסגן ראש רשות מקומית רק אם הואצלו לו תפקידים וסמכויות על פי סעיף 17 לחוק."

           בית המשפט בפסק דינו דחה את טענת משרד הפנים בדבר הצורך בקיום פעולת אצילה מפורשת כתנאי לתשלום שכר לעותר, וקבע כי גם אם תנאי סעיף 17 לחוק הבחירה לא נתמלאו במלואם, יש לשלם לעותר שכרו. בקשת משרד הפנים לקיום דיון נוסף בעניין התקבלה, ונדונה בפני הרכב מורחב בדנג"ץ מטר.

           בדנג"ץ מטר שב בית המשפט ובחן את מעמדה ומהותה של הנחיה 2.4.3 לחוזר המנכ"ל. בפסק הדין עמד השופט מ' חשין על חשיבות ההנחיה ועל הנימוקים לקיימה כלשונה אל מול הנימוקים לסטות ממנה. השופט מ' חשין הדגיש את הצורך בקיום פיקוח צמוד על הוצאת הכספים ברשויות המקומיות וזאת במיוחד לנוכח מצבן הפיננסי הקשה של רבות מן הרשויות המקומיות, וכן לנוכח ביצוע תשלומים בלתי ראויים על-ידי רשויות מקומיות לבעלי תפקידים. עוד עמד השופט מ' חשין על חשיבותה של פעולת אצילה מפורשת וגלויה לסגן ראש הרשות המקומית, שתאושר על ידי המועצה המקומית, כדי להבטיח שמירתם של כללי מינהל תקין, ובכלל זה את השקיפות הנדרשת לצורך קיום ביקורת על מעשי השלטון. על יסוד האמור לעיל קבע השופט מ' חשין, כי אין מקום לסטות מלשונה של ההנחיה שניתנה בחוזר המנכ"ל, בדבר הצורך בקיום אצילה מפורשת כתנאי לתשלום שכר לסגנים של ראשי מועצות מקומיות. בפסק דינו דחה השופט מ' חשין גם את טענת העותר לפיה אישורה של המועצה למינויו כסגן במשכורת הינו אישור מכללא לאצילת סמכויות מראש המועצה אליו. עם זאת, קבע כי במקרים חריגים ניתן יהיה להכיר גם באצילת סמכויות מכללא, והדגיש כי הכרה באצילת סמכויות מכללא תעשה רק כאשר תהא זו הדרך היחידה לפרש כראוי ובאורח הוגן מעשים שנעשו (דנג"ץ מטר, 265). לנוכח כל האמור לעיל, נקבע כי העותר אינו זכאי לתשלום שכר. לפסק דינו של השופט מ' חשין הצטרפו חמישה שופטים, ונגד דעתה החולקת של השופטת ד' דורנר נהפכה ההלכה שנקבעה בבג"ץ מטר.

העתירה הנוכחית

3.        בעתירה הנוכחית טוען העותר כי באמתחתו עילת תביעה שונה, עילת ההפליה, אשר לא מצאה ביטוייה בהליכים הקודמים שהתקיימו בעניינו. העותר מציין כי רק לאחר מתן פסק הדין בדנג"ץ מטר נודע לו כי בעניינם של סגני ראש עיריית תל-אביב-יפו, פעל משרד הפנים באופן שונה, ואישר תשלום שכר חרף העדר אצילת סמכויות מפורשת. לטענת העותר הטיפול השונה בעניין השכר מהווה הפליה פסולה. עוד טוען העותר כי במסגרת ההליכים הקודמים שהתקיימו בעניינו, הסתירו המשיבים מבית המשפט את העובדה שבעניינם של הסגנים בעיריית תל-אביב הוחלט על טיפול שונה מהטיפול בעניינו של העותר. העותר מתייחס בעתירתו להחלטת מנכ"ל משרד הפנים בעניינם של הסגנים בעיריית תל-אביב מיום 19.2.02, לפיה על עיריית תל-אביב לנכות 20% מהשכר ששולם לסגנים מיום מינויים ועד למועד אישורה של אצילת הסמכויות על-ידי מועצת העירייה.  החלטה זו קיבלה תוקף של פסק דין במסגרת עתירה מינהלית שנדונה בפני בית המשפט לעניינים מינהליים בתל-אביב-יפו, ועסקה בעניין תשלום שכר לסגנים בעיריית תל-אביב, עת"מ 1372/02 רנר נ' חולדאי (לא פורסם). לטענת העותר, יש להחיל לגביו אותו פתרון, והוא מבקש כי נתעלם ממסקנתו של בית המשפט בדנג"ץ מטר ונחייב את משרד הפנים לשלם לו לפחות 80% מהשכר שהגיע לו עבור תקופת כהונתו כסגן ראש המועצה.

4.        לטענת המשיבים דין העתירה להידחות. המשיבים הכחישו את טענת העותר כי הסתירו מבית המשפט מידע בנוגע לטיפול בעניינם של הסגנים בעיריית תל-אביב והפנו לתצהיר מיום 30.8.01 שהוגש לבית המשפט במסגרת בג"ץ מטר, בו נאמר כי היועץ המשפטי לממשלה קבע שעל הסגנים בעיריית תל-אביב להשיב לקופת העירייה חלק מן הכספים ששולמו להם בתקופה בה לא הואצלו להם סמכויות כדין. עוד הפנו המשיבים לכתבי טענות נוספים שהוגשו מטעמם במסגרת ההליכים השונים שהתנהלו בעניינו של העותר, בהם נאמרו דברים ברוח דומה. המשיבים עמדו בתגובתם על השתלשלות האירועים בעניינם של הסגנים בעיריית תל-אביב, וציינו כי עניינם של הסגנים בעיריית תל-אביב התעורר לאחר שהועלו טענות אודות תקפות מינוים עקב פגם של העדר אצילת סמכויות כדין, טענות אלו הולידו תכתובת ענפה בין גורמי משרד הפנים לבין גורמי העירייה, וכן נערכה פגישה בעניין. בסופו של דבר, בהתחשב בנסיבות המיוחדות של המקרה, החליט מנכ"ל משרד הפנים להורות לראש העיר תל-אביב לדרוש השבה של 20% מסך כל השכר ששולם לסגנים בגין התקופה שמיום מינויים ועד למועד אישורה של אצילת הסמכויות על-ידי מועצת העירייה. כמו כן, ציינו המשיבים כי בין שני המקרים קיימים מספר הבדלים משמעותיים והם מנו אותם אחד לאחד. מבין שורת ההבדלים יצוין כי בעניינם של הסגנים בעיריית תל-אביב השכר שולם מראש על סמך הנחה מוטעית של גורמים בכירים בעירייה, שהתבססה על חוות דעת מקצועית של היועצת המשפטית של העירייה, לפיה אין צורך באצילת סמכות מפורשת, אך משנתבררה הטעות היא תוקנה, בעוד שבעניינו של העותר לא הונחה כל תשתית לטעות במצב הדברים; בניגוד למסקנה העולה מדברי הסגנים בעיריית תל-אביב ומדברי היועץ המשפטי של העירייה, עו"ד בן ארי, לפיה הסגנים השקיעו זמן רב לטיפול בענייני העירייה, לא הצליח העותר לשכנע כי הוא אכן הקדיש את מרבית זמנו לענייני המועצה. בנוסף, טענו המשיבים כי בית המשפט בחן את עניינו של העותר לעמקו, כאשר כל המידע הרלוונטי, גם לגבי עיריית תל-אביב, היה בפניו, ולכן פסק הדין שניתן בדנג"ץ מטר הינו חלוט וסופי ואין מקום לבחון מחדש את עניינו של העותר. מבלי לגרוע מהאמור לעיל ציינו המשיבים כי הכרעת בית המשפט בדנג"ץ מטר היא ההלכה המחייבת בסוגיה שלפנינו (תשלום שכר בהעדר אצילת סמכויות מפורשת) ולכן, אם ישנה סתירה בין החלטת משרד הפנים בעניינם של הסגנים בתל-אביב לבין פסק הדין בדנג"ץ מטר (סתירה המוכחשת על-ידי המשיבים) הרי שפסק דינו של בית משפט זה הוא המחייב את הרשות המינהלית. לסיום, המשיבים טענו כי העותר השתהה בהעלאת טענות בנוגע לעניינם של הסגנים בתל-אביב, שכן העניין הוזכר עוד במסגרת התצהיר שהוגש בשנת 2001, במסגרת בג"ץ מטר. המשיבה 3, המועצה המקומית כפר כנא, הדגישה בהקשר זה כי היענות לבקשת העותר, עלולה לפגוע בפעילותה השוטפת באופן קשה, כיון שפעילותה מבוססת על תקציב שנתי אשר לא הביא בחשבון את ההוצאה לתשלום שכרו של העותר.

5.        בהחלטה מיום 17.3.06 אפשרתי לעותר להשיב לתגובת המשיבים. העותר שלל את הטענה כי מצב הדברים בעניינם של הסגנים בעיריית תל-אביב שונה ממצב הדברים בעניינו. לטענתו, במקרה שלו לא הייתה דרך לתקן את הפגם של העדר אצילה, שכן טענה זו הועלתה בשלב מאוחר, כשלוש שנים לאחר שסיים כהונתו. עוד טען העותר, כי המשיבים לא הוכיחו שהעדר אצילת הסמכויות לסגנים בעיריית תל-אביב נבע מתוך הנחה מוטעית ובהסתמך על חוות דעת מקצועית. בנוסף טען העותר כי גם הוא זכה לתמיכת המועצה בשלב הראשון, וכי גם לגביו הוכח שהשקיע מזמנו בענייני המועצה.

דיון

6.        לאחר שעיינתי בטענות העותר הגעתי לכלל מסקנה כי יש לדחות את העתירה. עניינו של העותר הוכרע בדנג"ץ מטר ובנסיבות העניין, אין מקום לסטות מעקרון סופיות הדיון. הטענה העובדתית שמעלה העותר בעתירה שלפני, לפיה שאלת תשלום השכר לסגנים בעיריית תל-אביב הוכרעה באופן שונה, אינה מקימה עילה לעותר ואינה מצדיקה פתיחת הדיון בעניינו מחדש. ראשית, בניגוד לטענת העותר, עובדה זו לא הוסתרה מבית המשפט, אלא צוינה במסגרת ההליכים הקודמים. די לעיין בכתבי הטענות השונים אשר הוגשו במסגרת ההליכים כדי להיווכח במופרכות טענת העותר. כאמור בתגובת המשיבים, עניינם של הסגנים בעיריית תל-אביב צוין בתצהיר שהוגש לבית המשפט בבג"ץ מטר מיום 30.8.01. עניינם של הסגנים בעיריית תל-אביב אוזכר גם בעיקרי הטיעון שהוגשו מטעם המשיבים במסגרת בג"ץ מטר וכן בסיכומי התשובה מטעם שר הפנים במסגרת דנג"ץ מטר. שנית - וזה העיקר - אין בטענות העותר כדי לשנות מהקביעה העקרונית בדנג"ץ מטר לפיה אצילת סמכויות מפורשת הינה תנאי הכרחי לאישור תשלום שכר לסגן. בעניינו של העותר נקבע כבר שלא הייתה אצילת סמכויות מפורשת ועל כן לא התקיים התנאי הדרוש לאישור התשלום. עוד אציין כי אומנם הטיפול בעניינם של הסגנים בעיריית תל-אביב היה שונה מהטיפול בעניינו של העותר, אך הגישה הנורמטיבית הייתה זהה: בהעדר אצילת סמכויות מפורשת אין לאשר תשלום שכר לסגן. אין להתעלם מהעובדה כי גם במסגרת הטיפול בעניינם של הסגנים בעיריית תל-אביב נמתחה ביקורת על אופן התנהלות העירייה ונשלל מהם חלק מהשכר, ואחד הסגנים אף חויב בהשבת מלוא הסכומים ששולמו לו בגין כהונתו בתקופה שבין אישור מינויו לבין מועד אישור האצלת הסמכויות. למעלה מן הצורך אציין כי נוכח ההבדלים שהציגו המשיבים בתגובתם בין עניינם של הסגנים בעיריית תל-אביב לבין עניינו של העותר, מקובלת עלי טענת המשיבים כי לא ניתן לגזור גזירה שווה מעניינם של הסגנים בעיריית תל-אביב לעניינו של העותר. עניינו של העותר נדון בפני בית משפט זה בהליך של דיון נוסף בפני הרכב מורחב והמידע שהציג בעתירה זו אינו מקים עילה לקיום דיון מחודש בעניינו. מכל מקום כפי שטענו המשיבים, יהא הדבר אשר יהא, גם אם נפלה טעות באופן בו הוחלט לטפל בעניינם של הסגנים בעיריית תל-אביב (ואיני קובעת שכך הוא), אין העותר יכול לצאת נשכר מטעות זו והחלטת בית משפט זה בעניינו במסגרת דנג"ץ מטר עומדת בעינה.

           בשולי הדברים אעיר כי ניתן להבין שהעותר מתקשה להשלים עם פסיקת בית המשפט בעניינו, ומנסה להעלותו שוב ושוב לדיון. אין לקבל ניסיונות אלו - ההליכים מוצו, ואין העותר יכול להביא לפתיחתם מחדש.

           אשר על כן, מכל הטעמים המנויים לעיל, אין עילה לדון בפרשה זו פעם נוספת ודין העתירה להידחות. בהתחשב בנסיבות העניין, ישא העותר בשכר טרחת עורך דין בסך 5,000 ש"ח בלבד למשיבים 1 ו-2 ו- 5,000 ש"ח למשיבה 3.

                                                                                                          ש ו פ ט ת

השופט א' ריבלין :