השופטת (בדימ') א' פרוקצ'יה:
1. שתי שאלות מרכזיות עולות בהליך זה:
האחת - האם עומדת לרשות מקומית זכות להגיש תביעה לפיצוי על-פי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה או החוק) בגין פגיעה במקרקעין השייכים לה בעקבות תכנית?
השנייה - ככל שעומדת לרשות המקומית זכות כזו, כיצד ניתן לממשה נוכח האמור בסעיף 197 לחוק על-פיו יש להגיש את התביעה לפיצוי לוועדה המקומית לתכנון ולבניה, ונוכח הזהות הפרסונלית הקיימת בין חברי מועצת העיריה לבין חברי אותה ועדה?
רקע
2. ביום 30.4.97 אישרה הממשלה "תכנית מיתאר ארצית חלקית מס' ת/מ/א/2/4 - נמל התעופה בן-גוריון", העוסקת בהתאמת נמל התעופה הבינלאומי הראשי של ישראל לשנות האלפיים, תוך שמירה על איזון בין צרכי המשק לבין איכות הסביבה (להלן: תמ"א/2/4).
3. קודם לכן, ביום 22.6.94, החליטה המועצה הארצית לתכנון ולבניה בדבר הצורך בהסדר שיפוי מוסדות התכנון בגין פיצויים שעשויים להיתבע מהם בגין פגיעה אפשרית במקרקעין עקב אישור תמ"א/2/4. בהתאם לכך, התחייבה המשיבה 1, רשות שדות התעופה (להלן: רש"ת) במסגרת "כתב התחייבות לשיפוי - תוכנית מיתאר ארצית תמ"א/2/4" מיום 24.9.97 (להלן: כתב השיפוי), לשפות שורה של ועדות מקומיות לתכנון ולבניה, וביניהן המשיבה 2 - הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חולון (להלן: הוועדה המקומית), בגין תשלומי פיצויים שאותן ועדות תחוייבנה לשלם, ככל שתחוייבנה בכך, על-פי סעיף 197 לחוק.
4. ביום 24.5.00 הגישה המבקשת (להלן: עיריית חולון אוהעיריה) לוועדה המקומית הפועלת בתחומה, תביעה לפיצויים על-פי סעיף 197 לחוק, בגין ירידה בערך מקרקעין מסוימים המצויים בבעלותה, עקב הוראות תמ"א/2/4 (להלן: מקרקעי העיריה). העיריה הסתמכה בתביעתה על חוות-דעת שמאית, על-פיה מקרקעי העיריה ספגו פגיעה בעלת אופי אקוסטי עקב תכנון המעבר של מסלול הטיסה מעל אותם מקרקעין. תביעת הפיצויים בגין ירידת ערך שווי המקרקעין מסתכמת בסכום מצטבר של 150,636,000$.
5. ביום 28.11.00 קיבלה הוועדה המקומית החלטה עקרונית לפיה אין זה ראוי כי היא תדון בתביעת הפיצויים האמורה שהוגשה על-ידי העיריה שבתחומה היא פועלת, לאור הזהות הפרסונלית שבין חברי מועצת העיריה לבין חברי הוועדה המקומית. לפיכך, הוועדה המקומית העבירה את הדיון בתביעה לוועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה במחוז תל אביב (להלן: ועדת הערר), הפועלת מכוח סעיף 12ו לחוק התכנון והבניה.
ההליכים בפני ועדת הערר
6. בדיון בפני ועדת הערר, טענה רש"ת כי דין תביעת העיריה להידחות על הסף, וזאת מאחר שעיריה מנועה מלתבוע את הוועדה המקומית הפועלת בתחומה על פגיעה במקרקעיה עקב אישור תכנית. בהחלטתה מיום 26.8.02, דחתה ועדת הערר את טענת הסף, וקבעה כי רשות מקומית אינה מנועה מלתבוע פיצויי פגיעה על-פי סעיף 197 לחוק, וכי אין מניעה כי תביעת העיריה תתברר לגופה בפניה.
7. ועדת הערר קבעה, כי סעיף 197 לחוק, על-פי פרשנותו הראויה, אינו מגביל את זכות התביעה של מי שנפגע עקב תכנית גם אם מדובר ברשות מקומית. כן נקבע, כי אין לראות את תביעתה של העיריה המוגשת לוועדה המקומית על-פי סעיף 197 לחוק כתביעת אדם כנגד עצמו, שכן אפילו קיימת זהות פרסונלית בין מועצת העיריה לוועדה המקומית, מדובר בשתי ישויות משפטיות נפרדות.
כן נקבע בענייננו, כי הנזק הנטען על-ידי העיריה אינו נובע מתכנית שהיא יזמה וקידמה, אלא מתכנית כלל-ארצית שאושרה על-ידי המועצה הארצית לתכנון ולבניה. בנסיבות אלה, אין סיבה שלא להכיר בתביעת רשות מקומית על פגיעה שנגרמה לה כתוצאה מתכנית ארצית כללית. ועדת הערר הוסיפה וקבעה, כי לאור העובדה שהוועדה המקומית לא היתה יוזמת התוכנית, ולא היתה הגורם שאישר אותה, לא ניתן לטעון כנגד העיריה כי הגשת התביעה על-ידה מהווה שימוש לרעה בזכות. העובדה שרש"ת נדרשה לתת כתב שיפוי לתשלום פיצויים בגין פגיעה במקרקעין עקב התכנית, מלמדת כי המדינה לא התכוונה להטיל את הנטל האמור על קופותיהן המדולדלות של הוועדות המקומיות. הגשת התביעה על-ידי העיריה לפיצוי בגין נזק שנגרם למקרקעיה נועדה למנוע פגיעה בקופתה הציבורית. פגיעה כזו שקולה לפגיעה בתושבי העיר, שהעיריה מופקדת על רווחתם. על כן, ראוי שהיא, כבעלת הזכויות הקנייניות בנכסים הציבוריים שנפגעו עקב התכנית, תפעל כנאמן עבור תושביה, ותגן על האינטרסים הלגיטימיים שלהם. זאת, במיוחד משמדובר בתוכנית מיתאר ארצית המסבה תועלת לציבור הישראלי כולו, ואינה מביאה רווח מיוחד לעיריה או לוועדה המקומית.
8. כן דחתה ועדת הערר את טענת רש"ת, לפיה לא ניתן להגיש תביעת פיצויים בגין פגיעה במקרקעין לצורכי ציבור שהופקעו ללא תמורה. היא הבהירה, כי היקף הפגיעה נקבע בהתאם למחירי שוק של המקרקעין לפני ואחרי אישור התכנית הפוגעת, ואין נפקות לשאלה אם המקרקעין הועברו בשעתו לתובע ללא תמורה. השאלה אם יש למקרקעין ציבוריים שווי שוק ומהו שווי זה היא שאלה שמאית מובהקת, שיש לבררה באמצעות חוות-דעת שמאיות בשלב הדיון בתביעה לגופה.
9. לבסוף, ועדת הערר דחתה גם את טענת רש"ת לפיה תכלית התביעה היא להזרים בעקיפין תקציב נוסף לקופת העיריה מהשלטון המרכזי. היא קבעה, כי אם יוכח שמקרקעי העיריה נפגעו עקב אישור התכנית, הרי שהפיצוי ישמש להטבת נזקי הפגיעה, ולא להתעשרותה של העיריה. טענת הסף של רש"ת נדחתה, אפוא, על-ידי ועדת הערר, ונקבע כי יש לדון בערר לגופו.
10. כנגד החלטה זו של ועדת הערר, הגישה רש"ת ערעור מינהלי לבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו, בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים.
פסק דינו של בית המשפט המחוזי
11. בית המשפט המחוזי (השופטת מ' רובינשטיין), קיבל את ערעורה של רש"ת, וביטל את החלטת ועדת הערר. בית המשפט ציין, כי אמנם אין בסעיף 197 לחוק הוראה השוללת את זכות העיריה לתבוע פיצוי מהוועדה המקומית ככל שמקרקעיה נפגעו עקב תכנית. עם זאת, יש להידרש לעקרונות משפט כלליים לצורך בחינת מעמדה של תביעת העיריה, כאמור.
12. בית המשפט קבע כי ההליך בפני הוועדה המקומית הוא הליך מעין-שיפוטי, שבו חברי מועצת העיר החברים גם בוועדה המקומית נדרשים לקבל החלטה מעין-שיפוטית בתביעת העיריה שגם בה הם מכהנים. מבנה סמכויות שבו החלטה מעין-שיפוטית בתביעה כספית מתקבלת על-ידי גוף משפטי שמכהנים בו כל אותם אנשים המרכיבים את הגוף שהגיש את התביעה הכספית, יוצר, מעצם טיבו, בעיה מובנית של ניגוד עניינים. קיים חשש שמא חברי הוועדה המקומית, שהם גם חברי מועצת הרשות המקומית, יגלו נטייה - וגם אם זו תהא סמויה ותת-הכרתית - להיענות לתביעה המוגשת על-ידי גוף שהם נימנים על חבריו היחידים. זאת, במיוחד בנסיבות מקרה זה, בו הוועדה המקומית מודעת מראש לעובדה כי כל שתפסוק בתביעת הפיצוי לא ישולם מתקציב הרשות המקומית, שהוא גם תקציבה של הוועדה המקומית, אלא ישולם מכספי רש"ת, מכוח כתב השיפוי עליו חתמה. לדברי בית המשפט, החשש הוא כי בנסיבות אלה הוועדה המקומית לא תדקדק בשאלה אם יש אכן הצדקה עניינית לפיצוי. משכך, נפסק, כי רק הסדר חקיקתי מפורש וברור יוכל לספק פתרון לבעיית ניגוד העניינים המובנית, הנוצרת במצב הדברים המתואר.