העליון ביטל אישור תביעה ייצוגית נגד עיריית ת"א בגין גביית הוצאות הליכי גביית קנסות

השופטת א' חיות:

          בפנינו שתי בקשות רשות ערעור על החלטתו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו (כב' סגנית הנשיאה ד' פלפל) בה ניתן למשיב ברע"א 6340/07 (להלן: טיומקין) אישור לנהל תובענה ייצוגית נגד עיריית תל אביב-יפו, היא המבקשת ברע"א 6340/07 (להלן: העירייה), מתוקף חוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006 (להלן: חוק תובענות ייצוגיות או החוק).

במוקד התובענה הייצוגית דנן עומדת שאלת חוקיות גביית הוצאות הכרוכות באמצעים שנוקטת העירייה לצורך גביית תשלומי חובה וחובות נוספים בין היתר, מכוח פקודת המסים (גביה) (להלן: הפקודה). הוצאות אלה יכונו להלן הוצאות הליכי הגביה.

הרקע ו"הגלגול הראשון" של הליך התובענה הייצוגית

1.       טיומקין, תושב תל אביב-יפו, צבר חובות בגין ארנונה כללית ואגרת מים לשנת 1997 בסך של 3,106 ש"ח (כולל הפרשי ריבית והצמדה). ביום 14.9.1997 שלחה העירייה לטיומקין באמצעות בא כוחה, עורך דין אבי נימצוביץ, "מכתב התראה לפני תביעה משפטית" בו התבקש טיומקין להסדיר את חובו כאמור וכן לשלם סך של 40 ש"ח לצורך כיסוי "הוצאות בגין אכיפת הגביה (מכתב התראה)". טיומקין פנה לעירייה ובפנייתו הקשה על חיובו ברכיב זה של הוצאות הליכי הגביה. העירייה השיבה לטיומקין במכתב מיום 16.7.1998 כי גביית הוצאות הליכי הגביה מחייביה השונים נעשית מכוח תקנות המסים (גביה) (קביעת הוצאות שהוצאו בנקיטת אמצעי אכיפה), התשנ"ג-1993 (להלן: תקנות קביעת הוצאות), בציינה כי "דרישת התשלום שהיא אחד מאמצעי האכיפה [הנזכרים בתקנות קביעת הוצאות], הינה בגדר הוצאה ששולמה לצד ג' - עורך הדין, ועל כן ניתן לגבות תשלום בגין מכתב ההתראה".

          ביום 2.11.1998, ולאחר שנציגי העירייה הבהירו לו כי המשך עמידתו בסירובו לכסות את החובות שצבר יביא ל"עליית מדרגה" בהליכי הגביה הננקטים נגדו (לרבות ניתוק זרם המים בביתו), שילם טיומקין את הסכומים שנדרשו ממנו לעירייה ובתוך כך סילק אף את התשלום בגין הוצאות הליכי הגביה שעמד אותה שעה, לאחר צבירת ריבית, על סך של 45 ש"ח. במכתב נוסף ששלח טיומקין לעירייה הוא שב והלין על חיובו בהוצאות הליכי הגביה אך זו מצידה חזרה על עמדתה כי יש בכוחה לחייבו בהוצאות אלו נוכח הסמכות הנתונה לה בתקנות קביעת הוצאות.

2.       בכך לא באו הדברים לסיומם שכן טיומקין צבר חוב נוסף בסך של 1,990 ש"ח, לעירייה בגין קנסות חניה שלא שילם במועד. בשל חוב זה שלחה העירייה ביום 26.7.1999 גובה מס לביתו של טיומקין על מנת לעקל ממנו מטלטלין. טיומקין סירב לפתוח את דלת הבית וגובה המס הניח בתיבת הדואר שלו "הודעה על ביצוע פעולה בכוח" בה נרשם כי במידה שחובותיו בגין הקנסות, בצירוף הוצאות הליכי הגביה, לא יסולקו תיאלץ העירייה לבקש הרשאה להשתמש בכוח לצורך פריצה לביתו. ביום 8.8.1999 הסדיר טיומקין את חובו בגין קנסות החניה, אך סירב לשלם סך נוסף של 211 ש"ח שנדרש ממנו עבור הוצאות הליכי הגביה (שכר גובה המס שביקר בביתו). למחרת, ביום 9.8.1999, הודיעה לו העירייה כי אם לא יסדיר את יתרת החוב יימשכו הליכי הגביה נגדו.

3.       על רקע זה הגיש טיומקין ביום 15.8.1999 לבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו תביעה בה עתר להחזר הוצאות אכיפת הגביה ששילם בגין דרישת חוב הארנונה ואגרת המים ולחלופין למתן סעד הצהרתי המורה כי העירייה לא היתה זכאית לדרוש אותן ממנו. עוד עתר טיומקין בתביעתו להורות לעירייה למחוק את חובו בגין הוצאות הליכי הגביה שנדרשו ממנו במסגרת הליכי גביית קנסות החניה (ת"א 2328/99). בתביעתו טען טיומקין כי לא היה לעירייה בסיס חוקי לחייבו בהוצאות הליכי הגביה שנדרש לשלם וכי שלא כטענתה, לא ניתן להסיק סמכות לכך מתקנות קביעת הוצאות. יחד עם כתב התביעה הגיש טיומקין בקשה (בש"א 55854/99) לאישור התביעה כתובענה ייצוגית, וזאת מכוח תקנה 29 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 (להלן: תקנות סדר הדין) אשר שימשה אחת "האכסניות" לבקשות מסוג זה טרם חקיקת חוק תובענות ייצוגיות וטרם הינתן פסק הדין ברע"א 3126/00 מדינת ישראל נ' א.ש.ת. ניהול פרויקטים וכוח אדם בע"מ, פ"ד נז(3) 220 (2003) (להלן: הערעור בעניין א.ש.ת.) ולאחר מכן בדנ"א 5161/03 א.ש.ת. ניהול פרויקטים וכוח אדם בע"מ נ' מדינת ישראל (לא פורסם, 1.9.2005) (להלן: הדיון הנוסף בעניין א.ש.ת.)), עליהם אעמוד להלן. טיומקין עתר בהקשר זה לסעד הצהרתי לפיו המדיניות שנקטה העירייה לעניין הוצאות הליכי הגביה הינה בלתי חוקית וכן עתר להשבת הכספים שנגבו כהוצאות הליכי גביה מחברי הקבוצה אותה ביקש לייצג. עוד עתר טיומקין למחיקת החובות הרשומים אצלה בגין הוצאות אלה. בד בבד עם התביעה הגיש טיומקין בקשה לצו מניעה זמני המורה לעירייה להימנע מגביית הוצאות הליכי גביה עד להכרעה בבקשה לאשר את התובענה כייצוגית וככל שתאושר, עד להכרעה בתובענה עצמה. ביום 13.9.1999 הורה בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו (כב' השופט י' זפט) כי העירייה תימנע מגביית חובו של טיומקין עד למתן החלטה בבקשה לאישור התובענה כתובענה ייצוגית, וככל שיתקבל האישור תידון הבקשה לסעד זמני בכללותה גם ביחס לתובעים נוספים אותם ביקש לייצג. 

4.       ביום 14.5.2000 קיבל בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו (כב' השופטת (כתוארה אז) ד"ר ד' פלפל) את בקשתו של טיומקין ואישר את התביעה שהגיש כתובענה ייצוגית בקובעו כי תקנה 29 לתקנות סדר הדין מהווה מסגרת דיונית הולמת להגשתה. אשר לעילת התביעה אימץ בית המשפט המחוזי את עמדתו של טיומקין לפיה לא היתה לעירייה סמכות שבדין לגבות מחייבים תשלומים בגין הוצאות הליכי גביה. ביסוד קביעתו של בית המשפט עמדה בהקשר זה פרשנותה של הוראת סעיף 12ה לפקודה שמכוח סעיף-קטן (ד) שבה הותקנו, כך טענה העירייה, תקנות קביעת הוצאות.

הוראת סעיף 12ה לפקודה נוגעת ל"אמצעי אכיפה מיוחדים למסים ששר האוצר ממונה על ביצועם". היא הוספה לפקודה בתיקון משנת 1981 (ראו החוק לתיקון פקודת המסים (גביה) (מס' 2), התשמ"א-1981), וכך נקבע בה במועדים הרלוונטיים להליך דנן:

"(א) לענין סעיף זה -

"חוק מס" - חיקוק הדן בהטלת מס או תשלום חובה ששר האוצר ממונה על ביצועו או על הגביה לפיו;

"מס" - מס המוטל לפי חוק מס;

"אמצעי אכיפה" - אמצעי מינהלי שתכליתו גביית חוב מס.

...

(ד) הוצאות שהוצאו בנקיטת אמצעי אכיפה ישא בהן הסרבן, על אף האמור בסעיפים 5(3) ו-8(2) גם אם לא נמכר נכס לשם גביית חוב המס; לעניין זה, "הוצאות" - כפי שיקבע שר האוצר באישור ועדת הכספים של הכנסת".

בפרשו הוראה זו קבע בית המשפט המחוזי כי רשות רשאית לגבות "הוצאות שהוצאו בנקיטת אמצעי אכיפה", כאמור בהוראת סעיף 12ה(ד) הנ"ל, בהתקיים שני תנאים מצטברים: (1) הוצאות הגביה שה"סרבן" מתבקש לשלם הן הוצאות שהוצאו לצורך גבייתם של מיסים המעוגנים ב"חוק מס" כהגדרתו בהוראת סעיף 12ה(א) לפקודה; (2) "חוק המס" האמור הוא חוק ששר האוצר ממונה על ביצועו או על הגביה לפיו.

5.       בהתאם לפרשנות שניתנה על ידו להוראת סעיף 12ה(ד) לפקודה, קבע בית המשפט בהפנותו לרע"א 2911/95 אברהם נ' עיריית רמת גן, פ"ד נג(1) 218 (1999) (להלן: עניין אברהם), כי גביית הוצאות הליכי גביה הנוגעים לחובות הארנונה נעדרת סמכות שבדין שכן הארנונה לא עוגנה ב"חוק מס" בהיעדר אכרזה מתאימה של שר האוצר. בית המשפט ציין כי העירייה אמנם הודיעה שהיא מיישמת כיום את פסק הדין בעניין אברהם ומשכך הסעד ההצהרתי לו עתר טיומקין הפך תיאורטי, אך סבר כי יש לאפשר לטיומקין לתבוע, בשמו ובשם הקבוצה אותה ביקש לייצג, השבה של הסכומים אותם שילמו בגין הוצאות הליכי גביית הארנונה (במאמר מוסגר יצוין כי בינתיים הכריז שר האוצר ביום 24.2.2000 כי על גביית ארנונה כללית ועל תשלומי חובה המגיעים לרשות המקומית לפי דין יחולו הוראות הפקודה, ראו אכרזת המסים (גביה) (ארנונה כללית ותשלומי חובה לרשויות המקומיות) (הוראת שעה), התש"ס-2000 (להלן: האכרזה)).

למסקנה דומה הגיע בית המשפט גם באשר להוצאות הליכי גביית קנסות החניה בקובעו כי לא מתקיימים בעניין זה התנאים הנדרשים בהוראת סעיף 12ה לפקודה. בית המשפט ציין כי מאחר שהטלת קנסות החניה נעשית מכוח סעיף 70 לחוק העונשין, תשל"ז-1977 (להלן: חוק העונשין), אין מדובר בחוב המעוגן ב"חוק מס" והשר הממונה על ביצועו הוא שר המשפטים ולא שר האוצר. בית המשפט דחה את טענת העירייה לפיה יש לפרש את הוראת סעיף 12ה(ד) לפקודה באופן מרחיב המאפשר לגבות מכוחה גם הוצאות בהליכי גבייה של קנסות החניה וציין, בין היתר, כי בהוראה זו מעוגנים הסדרי גביה הפוגעים בזכויות הקניין של חייבים ועל כן יש לאמץ לגביה פירוש מצמצם והחלתה על הוצאות בגין גביית מסים עירוניים וקנסות חניה צריך שתיעשה באופן מפורש על ידי המחוקק.