פסק-דין בתיק רע"א 187/05

השופטת  ד' ברלינר:

1.        בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בנצרת (כבוד השופטים מ' בן דוד, נ' ממן וא' אברהם), אשר דחה את ערעור המבקש על פסק דינו של בית משפט השלום בנצרת (כבוד השופטת א' הלמן).

העובדות ופסקי הדין דלמטה

2.        המסכת העובדתית פשוטה ואין לגביה מחלוקת. המבקש הוא הבעלים והמחזיק של דירה הנמצאת בתחום השיפוט של עיריית נצרת עילית (להלן: המשיבה או העירייה). שטחה המקורי של הדירה היה 79 מ"ר. בשנת 1992, לאחר שקיבל היתר בנייה, הרחיב המבקש את דירתו והגדיל את שטחה ל-198 מ"ר. אולם המשיבה המשיכה לחייב את המבקש בתשלומי ארנונה בגין הדירה בהתאם לגודלה המקורי. רק לאחר תקופה ארוכה עמדה המשיבה על טעותה. ביום 30.6.02 פנתה המשיבה למבקש בדרישה לשלם הפרשי ארנונה, החל מיום 1.3.92, בגין הפער בין החיוב בפועל לבין החיוב כפי שהיה אמור להיות בהתחשב בגודלה האמיתי של הדירה. המבקש לא שילם את אשר נדרש והמשיבה פתחה בהליכי גבייה מינהליים. בתגובה הגיש המבקש המרצת פתיחה לבית משפט השלום בה עתר לקבל שני סעדים הצהרתיים חלופיים: כי המשיבה לא הייתה רשאית לחייב אותו בתשלומי הארנונה באופן רטרואקטיבי ולחלופין כי המשיבה לא הייתה רשאית לחייבו בתשלומי הארנונה בגין התקופה הקודמת לתקופת ההתיישנות. יודגש, כי המבקש לא חלק על אופן חיובו מעת הודעת המשיבה ולהבא אלא רק על החיוב לאחור.

3.        בית משפט השלום דחה את התביעה. לגישת בית המשפט, אין מדובר בחיוב רטרואקטיבי, שכן אין מדובר בשינוי שיטת החישוב, אלא בתיקון טעות חישובית. תיקון כזה רשאית הייתה העירייה, ואף מחויבת, לבצע. לעניין זה היפנה בית המשפט לע"א 6501/98 עיריית הרצליה נ' חרל"פ (לא פורסם, 30.1.00) (להלן: פרשת עיריית הרצליה).  לעניין ההתיישנות קבע בית המשפט, כי אף שניתן להעלות טענת התיישנות כנגד הליכי גבייה מינהליים אין לה מקום במקרה הנוכחי, שכן מדובר בטענה דיונית והמבקש אינו כופר בעובדות המקימות את החוב.

4.        ערעור שהוגש לבית המשפט המחוזי על ידי המבקש, נדחה. בית המשפט קבע, תוך שהוא מפנה לפסק הדין בעניין עיריית הרצלייה, כי מדובר בטעות חישוב גרידא ובכגון דא רשאית המשיבה להשיב לכיסה את אשר לא גבתה עקב שגגה. עוד קבע בית המשפט, כי לכאורה הייתה התנהגותו של המבקש נגועה בחוסר תום לב בשל כך שלא העמיד את העירייה על טעותה. בית המשפט ציין, כי המבקש קיבל מידי שנה הודעה על חיוב הארנונה בה צוין שטח הדירה המהווה בסיס לחישוב החיוב. בית המשפט דחה גם את טענתו של המבקש לעניין ההתיישנות, אולם זאת מנימוק שונה מזה של בית המשפט השלום. לשיטת בית המשפט המחוזי, אין לטעון טענת התיישנות, שהינה טענת הגנה, מקום שמדובר בתביעה לסעד הצהרתי נגד ניהולם של הליכי גבייה מינהליים.

טענות הצדדים

5.        לטענת המבקש, שגו שתי הערכאות דלמטה כאשר התעלמו מפסיקה עקבית של בית המשפט העליון אשר אוסרת על תיקון רטרואקטיבי של חיוב ארנונה. המבקש טוען, כי פסק הדין בעניין עיריית הרצליה, עליו הסתמכו הן בית המשפט השלום והן בית המשפט המחוזי, הינו פסק דין קצרצר באורך שורות מספר ולא ניתן להבין ממנו באיזו סיטואציה הוא עוסק. המבקש מוסיף, כי הוא הופתע לקבל את דרישת התשלום הרטרואקטיבית וכי בכתבי הטענות של המשיבה לא נטען כלל כי הוא פעל בחוסר תום לב. לחלופין טוען המבקש, כי לא היה מקום לחייבו בגין התקופה עליה חלה התיישנות. לשיטת המבקש, ניתן להעלות טענת התיישנות גם במסגרת תביעה לסעד הצהרתי נגד קיום הליכי גבייה מינהליים.

6.        המשיבה סבורה, כי יש לדחות את הבקשה. לטענת המשיבה, אין מדובר בנושא בעל חשיבות כללית המצדיק רשות לערעור שני. עוד טוענת המשיבה, כי יש לדחות את הבקשה גם לגופה. המשיבה סבורה, כי צדקו בתי המשפט קמא כשסיווגו את המקרה הנוכחי כטעות טכנית אשר תיקונה  הרטרואקטיבי מוצדק. המשיבה מוסיפה וטוענת, כי צדק בית המשפט המחוזי בקובעו שהמבקש פעל בחוסר תום לב. לעניין ההתיישנות, סומכת המשיבה את ידיה על גישתו של בית המשפט המחוזי לפיה אין בטענת התיישנות כדי להועיל במסגרת הליכי גבייה מינהליים. המשיבה מוסיפה וטוענת כי אף אם ניתן להעלות טענת התיישנות בגדרם של הליכים מינהליים, אין המבקש זכאי ליהנות ממנה מאחר שהודה בקיום הזכות.

השאלות העולות

7.        הבקשה שבפנינו מעוררת שתי שאלות. השאלה האחת היא, האם רשאית הייתה המשיבה לתקן את הפרמטרים (גודל השטח) לחישוב הארנונה באופן רטרואקטיבי, כלומר להחיל את החישוב המתוקן גם על התקופה שקודם התיקון ולגבות את ההפרש. השאלה השנייה, אשר מתעוררת רק אם התשובה לשאלה הראשונה הינה בחיוב, היא האם תהיה התחולה לאחור מוגבלת לתקופה שטרם התיישנה. נפנה תחילה לעניינה של השאלה הראשונה.

8.        האם רשאית העירייה לתקן את הודעת חיוב הארנונה באופן רטרואקטיבי? הפסיקה התייחסה לשאלה זו. נקבע כי לרשות מקומית יש סמכות לתקן את חיוב הארנונה באופן רטרואקטיבי, אולם בעשותה כן היא כפופה לעקרונות החלים על שינוי החלטה מינהלית. עמד על כך בית המשפט בע"א 4452/00 ט.ט. טכנולוגיה מתקדמת בע"מ נ' עיריית טירת הכרמל, פ"ד נו(2) 773 (2002) (להלן: פרשת ט.ט. טכנולוגיה):

"כאמור, אין הוראה מיוחדת המסמיכה את הרשות המקומית לשנות למפרע שומת ארנונה. למרות זאת פתוחה בפני הרשות האפשרות לבצע שינוי בשומת הארנונה, וזאת בהתאם לעקרונות הכללייםבדבר שינוי החלטה מינהלית. הטעמים והשיקולים שיצדיקו שינוי בדרישת הארנונה יהיו דומים אפוא לטעמים המנחים בנוגע לשינוי של החלטה מינהלית ולשיקולים ולאינטרסים שעל הרשות להביא בחשבון במקרה כזה" (עמ' 783).

בהמשך פסק הדין עמד בית המשפט על השיקולים השונים שמוטל על הרשות להביא בחשבון ועל אופן האיזון ביניהם, תוך שהוא מפנה גם לאשר נקבע בע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נד(2) 433  (2000). אין לנו צורך להרחיב בשאלה מהם השיקולים שיש להתחשב בהם ומה משקלם. המקרה שבפנינו, בכל הנוגע לשאלה הראשונה, עניינו אך ביישום הקונקרטי של המבחנים שנקבעו בפסיקה, ועל כן אין הוא נכנס לגדרם של המקרים בהם מוצדק לדון בגלגול שלישי (ר"ע 103/82 חניון חיפה בע"מ נ' מצת אור (הדר חיפה) בע"מ, פ"ד לו(3) 123 (1982)). למעלה מן הדרוש נוסיף, כי גם לגופו של עניין לא נראה שנפל פגם בעניין זה בפסקי דינם של הערכאות דלמטה. המדובר בתיקון טעות חישובית "טכנית" בשומת הארנונה, הנובעת מהתבססות על נתון שגוי, ולא בשינוי שיטת החישוב. קשה לקבל גם, כי במשך כ-10 שנים לא היה המבקש מודע לטעותה של העירייה, על אף ששטח הדירה יותר מהוכפל. לעניין זה אין משמעות לכך שבכתבי הטענות של המשיבה לא נטען כי המבקש פעל בחוסר תום לב או במרמה (טענה שעליה הושם דגש בבקשה שבפנינו), שכן העובדות מדברות בעד עצמן. בשל שני ההיבטים שהוזכרו לעיל - קרי: העובדה שמדובר בתיקון טעות חישובית טכנית (בהבדל מקביעת מדיניות גבייה חדשה, שיטת חישוב חדשה וכיו"ב) וכן חלקו של המבקש ביצירת הטעות, או לפחות בהתמשכותה - לא ניתן להסיק מפסקי הדין אליהם הפנה המבקש את המסקנה אותה הוא מבקש לאמץ. כך בפרשת ט.ט טכנולוגיה נאמר בין היתר: "חשיבות לא מבוטלת נודעת גם לשאלה... ואם הטעות נגרמה בשל הטעייה מצד האזרח" (עמ' 784. ההדגשה אינה במקור). ובפסק הדין של בית המשפט המחוזי בחיפה (ה"פ (חי') 365/99 מקורות נ' עירית קרית אתא (2002)) אליו הפנה המבקש: "אין לחייב את המבקשת בהפרשים מן העבר אותם לא היתה יכולה לצפות ואשר נבעו מטעות שלא היה לה בה כל חלק" (ההדגשה אינה במקור). ובע"א 8558/01 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים, פ"ד נז(4) 769 (2003): "...אולם במקרה זה אין למשיבה הסבר מניח את הדעת לעובדה שלא חייבה את המערערת בארנונה... בהתאם למדידה החדשה. בעניין זה אין לה להלין אלא על עצמה" (עמ' 789). פסקי הדין הנ"ל הם תמונת ראי האחד של השני (השניים הראשונים לעומת השלישי), כאשר בכולם ניתן משקל לחלקו של האזרח - או, מן הכיוון ההפוך, לחלקה של הרשות - בהיווצרה או בהתמשכותה של הטעות.

           לענייננו, כאמור, גם נתון זה שוקל לחובת המבקש ותומך גם הוא בדחיית הבקשה באשר לשאלה הראשונה. 

9.        לא כן בנוגע לשאלה השנייה. השאלה הינה, כזכור, האם בתיקון שומת הארנונה מוגבלת העירייה על ידי התיישנות. כפי שנראה, בסוגיה זו, אשר טרם הוכרעה בבית משפט זה (בעניין אחד היא הושארה בצריך עיון: עע"ם 1164/04 עיריית הרצליה נ' יצחקי, פיסקה 10 לחוות דעתה של השופטת ארבל (לא פורסם, 5.12.06)), ישנן גישות סותרות בבתי המשפט המחוזיים. אנו מחליטים ליתן רשות ערעור בשאלה זו ולדון בבקשה כאילו הוגש ערעור על פי הרשות שניתנה. על מנת לחדד ולהבהיר את השאלה המשפטית הניצבת לפנינו ואת הקשיים הפרשניים שהיא מעוררת, נייחד תחילה מספר מילים לחיוב הארנונה ואופן גבייתו מחד גיסא ומוסד ההתיישנות מאידך גיסא.

הארנונה והליכי גבייתה

10.      הארנונה הכללית היא תשלום חובה המוטל על ידי רשות מקומית בגין נכסים המצויים בתחומיה והיא מהווה מקור מימון מרכזי של השלטון המקומי (בר"ם 5045/02 סלומון נ' מנהל הארנונה שליד עיריית חדרה, פ"ד נז(5) 302, 306 (2003)). ההצדקה להטלתה הינה ההנאה שמפיקים הנישומים ממגוון השירותים המוניציפליים שמספקת הרשות המקומית. עם זאת, אין זיקה ישירה בין חובת תשלום הארנונה להנאה בפועל משירותי הרשות המקומית, ועל כן מבחינת אופיה נחשבת הארנונה ל"מס" (ע"א 9368/96 מליסרון בע"מ נ' עיריית קרית ביאליק, פ"ד נה(1) 156, 164 (1999)). סמכותה של רשות מקומית לגבות ארנונה מוסדרת כיום בעיקר בחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: חוק ההסדרים-1992) (לגלגוליה של סמכות הרשות המקומית להטיל ארנונה לאורך ההיסטוריה החקיקתית ראו בג"ץ 7712/04 וינברג נ' עיריית תל אביב יפו, פיסקה 7 לפסק דינה של השופטת נאור (לא פורסם, 13.7.06)). סעיף 8(א) לחוק ההסדרים-1992 מסמיך את הרשות המקומית להטיל ארנונה. הטלת הארנונה נעשית על ידי הרשות המקומית בצו, הנחשב למעשה חקיקה, ובו נקבעים עקרונות חיוב הארנונה, כגון התעריף, אופן החישוב וכדומה. בהפעילה את סמכותה החקיקתית בעניין ארנונה כפופה הרשות המקומית לאמור בחוק ההסדרים-1992 ובתקנות שהותקנו מכוחו. בנוסף, פועלת הרשות המקומית גם כרשות מבצעת כאשר היא מיישמת את צו הארנונה על ידי הוצאת שומה לנכס מסוים (ראו רע"א 11304/03כרטיסי אשראי לישראל בע"מ נ' עיריית חיפה, פיסקה 15 לפסק דינה של השופטת ארבל (לא פורסם, 28.12.05)).

11.      כאשר נישום לא משלם את אשר נדרש בשומת הארנונה, פתוחות בפני הרשות שתי דרכי פעולה. הדרך האחת היא הגשת תביעה אזרחית לבית המשפט המוסמך (ראו סעיף 317 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות)). תביעה כזו יכול ותוגש כתביעה בסדר דין מקוצר (תקנה 202(2) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984). הדרך השנייה הינה פנייה להליכי גבייה מינהליים. עד שאנו מתייחסים ומגדירים את הסדרי הגבייה האפשריים, נעיר בשלב זה כי יש חשיבות לעצם קיומם של של שני המסלולים, קרי הגשת תביעה לצד פנייה להליכי הגבייה המנהליים, זה לצד זה, והדברים יובהרו בהמשך. באשר להסדרי הגבייה המינהלית: לעניין ארנונה, קיימים שני הסדרים מקבילים. ההסדר האחד הוא ההוראות הקבועות בפרק חמישה עשר לפקודת העיריות, החלות גם על מועצה מקומית מכוח סעיף 19 לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש]. ההסדר השני הוא זה הקבוע בפקודת המסים (גביה), אשר מאז יום 24.2.00 חלה גם על גביית ארנונה כללית, מכוח הכרזתו של שר האוצר בהתאם לסמכותו לפי סעיף 2 לפקודה (אכרזת המסים (גביה) (ארנונה כללית ותשלומי חובה לרשויות המקומיות), (הוראת שעה), התש"ס-2000, ק"ת 6025 עמ' 406). בין שני ההסדרים יש קירבה רבה, שכן ההסדר הקבוע בפקודת העיריות הינו אימוץ סלקטיבי של הוראות שונות מפקודת המסים (גביה), לעיתים אף על דרך הפניה לפקודה (ראו רע"א 2911/95אברהם נ' עיריית רמת גן, פ"ד נג(1) 218, 229 (1999)). אנו לא נבחין בין שני ההסדרים ונתייחס אליהם בהמשך כ"הליך גבייה מינהלי" או "הסדר גבייה מינהלי".