פסק-דין בתיק בר"ם 3524/08

השופט י' עמית:

           עניינו של פסק דין זה בשאלה אם איגוד ערים לשירותי כבאות הוא גוף הפועל "מטעם הממשלה" לצורך פטור חלקי מארנונה לתחנת כיבוי אש.

1.        בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים מיום 3.3.08 (כב' סגן הנשיאה השופט ש' ברלינר) בעמ"נ 467/07, בגדרו התקבל ערעורם של המשיבים (להלן ובהתאמה: המועצה ומנהל הארנונה) על החלטת ועדת הערר לענייני ארנונה שליד המועצה המקומית קרית טבעון (להלן: ועדת הערר), שקבעה כי יש לראות במבקש (להלן: האיגוד) כמחזיק "מטעם הממשלה" בתחנה לכיבוי אש בתחום שיפוטה של המועצה.

העובדות הצריכות לעניין וההליכים בין הצדדים

2.        בשנת 1999 הקים האיגוד תחנת כיבוי אש ברחוב מרדכי גור 1 בתחום השיפוט של המועצה (להלן: התחנה). מיום שהוקמה התחנה ועד לסוף חודש יוני 2006 זכה האיגוד לפטור חלקי מארנונה עבור התחנה, לפי הוראת סעיף 3 לפקודת מיסי העירייה ומיסי הממשלה (פיטורין), 1938 (להלן: הפקודה).

           ביום 25.6.06 שלח מנהל הארנונה לאיגוד הודעת שומה מתוקנת לשנת 2006 (להלן: השומה המתוקנת) לפיה בוטל הפטור החלקי מארנונה, והאיגוד חויב בשיעור מלא של ארנונה עבור התחנה מתחילת שנת 2006. בנוסף, תיקן מנהל הארנונה את השומות עבור השנים 2005-1999 וחייב את האיגוד רטרואקטיבית בתשלום הפרשי שומה בעבור שנים אלה. הסכום שנדרש האיגוד לשלם על פי השומה המתוקנת בצירוף הפרשי הצמדה וריבית עמד על כמיליון וחצי ש"ח. השומה המתוקנת הוצאה לאיגוד לאחר שהמועצה הגיעה למסקנה כי ההנחה בארנונה שניתנה לאיגוד עבור התחנה מקורה בטעות, באשר אין לראות את האיגוד כמחזיק "מטעם הממשלה" הזכאי לפטור חלקי מארנונה לפי סעיף 3 לפקודה.

3.        ביום 17.9.06 הגיש האיגוד למנהל הארנונה השגה על השומה המתוקנת אך זו נדחתה בהחלטתו של מנהל הארנונה מיום 9.11.06. על החלטה זו הגיש האיגוד ערר לועדת הערר, וביני לביני הגיש ביום 27.9.06 עתירה מנהלית (עת"מ 3318/06) כנגד תיקון השומה. בהחלטתו מיום 7.12.06, הורה בית המשפט על עיכוב הדיון בעתירה עד להכרעה של ועדת הערר. בהחלטתה של ועדת הערר מיום 4.9.07 נקבע כי יש לראות באיגוד כמי שמחזיק בתחנה "מטעם הממשלה" וככזה, זכאי האיגוד לפטור חלקי מארנונה וכי יש להורות על ביטול השומה המתוקנת. נוכח החלטת ועדת הערר התייתרה העתירה המנהלית ובית המשפט הורה על מחיקתה. זמן קצר לאחר מכן, הגישו המועצה ומנהל הארנונה ערעור לבית המשפט לעניינים מנהליים על החלטת ועדת הערר (עמ"נ 467/07).

4.        במהלך הדיון הסכימה המועצה לוותר על החיוב הרטרואקטיבי בהפרשי השומה לשנות המס 2005-1999, כך שנותרה לדיון רק השומה המתוקנת לשנת 2006 והשאלה העקרונית האם יש לראות באיגוד כמחזיק בתחנה "מטעם הממשלה" לפי הוראות סעיף 3 לפקודה. בית המשפט ביקש את עמדתם של היועץ המשפטי לממשלה ומרכז השלטון המקומי בסוגיה. מרכז השלטון המקומי נמנע למסור עמדתו, ואילו היועץ המשפטי לממשלה תמך בעמדת המועצה.

           בפסק דינו מיום 3.3.08 קיבל בית המשפט את ערעור המועצה ומנהל הארנונה וקבע כי האיגוד לא זכאי לפטור מכוח הפקודה.

           נעמוד להלן על עיקרי החלטתה של ועדת הערר ועל עיקרי פסק הדין מושא הערעור.

החלטת ועדת הערר

5.        ועדת הערר התייחסה בהחלטתה לנוסח הפקודה המנדטורית ולשינויים שחלו במשק הישראלי עם חלוף הזמן ושינוי העתים, תוך הבחנה בין שתי קבוצות גופים: האחת, גופים המעניקים שירותים ציבוריים חיוניים שהועברו לשליטתן המלאה של חברות פרטיות או ציבוריות (כגון חברת בזק וחברת דואר ישראל). גופים אלה אין לראות כמחזיקים בנכס "מטעם הממשלה" ואין הצדקה לפטור אותם מארנונה. השנייה, גופים המעניקים שירותים שונים שהמדינה בחרה שלא לספק בעצמה אלא באמצעות אורגנים נפרדים, מבלי להוציא השליטה מידיה (כגון רשות השידור, הרשות לפיתוח הנגב והגליל, הרשות להגבלים עסקיים ועוד). קיימת הצדקה להעניק פטור מארנונה לגופים אלה כמחזיקים בנכס "מטעם הממשלה", שכן הם ממלאים תפקידים שלטוניים "טהורים", והסיבה היחידה להפרדתם ממשרדי הממשלה השונים היא מנהלתית גרידא.

6.        הוועדה סברה כי האיגוד נמנה על הקבוצה השנייה הזכאית לפטור חלקי מארנונה, מאחר שהתחנה משמשת לביצוע פעולות שלטוניות של הצלת חיים ורכוש "המהוות את לב לבה של האמנה החברתית הנכרתת בין האזרח למדינה".

           הועדה הסתמכה בקביעתה זו על אמות המידה שנקבעו בפסק דינו של כב' השופט ריבלין (כתארו אז) בגלגול הנוסף בפרשה הידועה בע"א 8558/01 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נז(4) 769, 785 (2003) (להלן: עילבון השני). בהמשך הדרך, נעמוד על אמות המידה שנקבעו שם.

פסק דינו של בית משפט קמא

7.        פסק הדין הפך את קביעתה של ועדת הערר בקובעו כי הגם שהתחנה משמשת למילוי פונקציה חיונית הנתמכת על ידי הממשלה, הרי שהאיגוד ממלא פונקציה מקומית-מוניציפאלית באופייה. בעניין עילבון השני, היה מדובר בפרויקט לאומי נטול זיקה לרשות מקומית מסוימת (תעלת המוביל הארצי), בעוד שבמקרה דנן, הזיקה הישירה היא לאיגוד ולרשויות המקומיות המאוגדות בו, ואף הממשלה עצמה אינה רואה את התחנה כנכס המוחזק מטעמה על ידי האיגוד. לכן, אין לראות את האיגוד כמחזיק בתחנה "מטעם הממשלה" והאיגוד לא זכאי לפטור חלקי מארנונה. כן נקבע, כי בהיעדר פגיעה באינטרס ההסתמכות של האיגוד, יש לקבל את השומה המתוקנת לשנת 2006, למרות שנשלחה לאיגוד בחודש יוני 2006, מספר חודשים לאחר השומה המקורית.

           על פסק דינו של בית משפט קמא, נסבה בקשת הרשות לערעור שבפנינו. מכוח סמכותנו החלטנו להיעתר לבקשה, ליתן רשות ערעור ולדון בבקשה כבערעור.

עיקרי טענות הצדדים ועמדת היועץ המשפטי לממשלה

8.        לטענת האיגוד, יש לראות בו מחזיק בתחנה "מטעם הממשלה" הזכאי לפטור מלא מארנונה לפי סעיף 3(ב) לפקודה ולחלופין, לפטור חלקי לפי הוראת סעיף 3(א) לפקודה, כפי שנעשה עד לשומה המתוקנת. למצער, אין לחייבו בחיוב רטרואקטיבי באמצע שנת 2006 לתקופה המתחילה בראשית שנה זו.