השופט ס' ג'ובראן:
1. עניינה של העתירה שלפנינו בבקשת העותר, בצרון - מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ, כי נורה למשיב, משרד הבריאות, ליתן טעם מדוע לא יאפשר לו לעשות שימוש במי קולחים המופקים במכון טיהור השפכים הידוע כמט"ש אשדוד, בחלקות הידועות כ"חלקות א'" של העותר במושב בצרון.
2. מושב בצרון הינו מושב ותיק אשר מרבית חבריו מתפרנסים בעיקר מחקלאות. על פי הגדרות מינהל מקרקעי ישראל מסווגות החלקות החקלאיות במושבים לשלושה סוגים. חלקות א' הינן חלקות הצמודות דרך כלל לבתי המגורים במושב ומיועדות לעיבוד אישי על ידי החקלאים המתגוררים שם. חלקות ב' וחלקות ג' הינן חלקות מרוחקות יותר אשר מעובדות ככלל על ידי המושב באופן מרוכז. באשר למושב בצרון, חלקות המוגדרות במושב כחלקות ב' הושקו עד לאחרונה במי קולחים מטוהרים שסופקו על ידי מכון מט"ש אשדוד. לעומתן החלקות שהוגדרו כחלקות א' הושקו במים שפירים.
3. עוד חשוב להבהיר טרם נידרש לעובדות העתירה גופה כי מי קולחים הינם מי שופכין אשר עברו טיפול והליכי טיהור שיש בהם כדי להקטין, אך לא להפיג, את הסיכון הבריאותי הנשקף מהם. מי הקולחים מתחלקים למספר רמות. הרלוונטיות לענייננו הינן הרמה של "קולחים ברמה גבוהה מאד" - שלישונית (להלן: איכות שלישונית) - שהינם מי קולחים המתאימים להשקייה חקלאית בלתי מוגבלת של גידולים, והרמה של "קולחים באיכות גבוהה" - שניונית (להלן: איכות שניונית) - אשר ניתן להשתמש בהם להשקייה של חלק מהגידולים החקלאיים וזאת תחת מגבלות שונות. מי הקולחים המסופקים למושב בצרון על ידי מט"ש אשדוד הינם ברמה שניונית, ואין ככל הנראה במועד זה אפשרות לספק למושב מי קולחים ברמת איכות גבוהה יותר.
4. אין חולק כי עצם השימוש במי קולחים, אף כשהינם ברמה הטיהור הגבוהה ביותר, עלול לחבוק בתוכו סיכונים רבים לבריאות הציבור. המשיב הוא האמון על השמירה על בריאות הציבור ומוקנות לו בדין סמכויות שונות במטרה ליצור חסמים מפני חשיפה מסוכנת של הציבור למי קולחים. סמכות זו מעוגנת בסעיף 65א' לפקודת בריאות העם, 1940 הקובע:
"שר הבריאות, בהתייעצות עם שר החקלאות, רשאי לקבוע כללים לטיהור מי השופכין המיועדים להשקייה או למטרה כלכלית אחרת; נקבעו כללים כאמור, לא ישתמש אדם במי שופכין למטרה כאמור אלא בהיתר מאת שר הבריאות ובהתאם לתנאיו, ולא יינתן ההיתר אלא לאחר שהוכח להנחת דעתו של השר שהמים טוהרו במידה מספקת כפי שנקבע באותם כללים."
מכוחה של הוראה זו התקין שר הבריאות את "כללי בריאות העם (טיהור מי שופכין המיועדים להשקייה), התשמ"א-1981" הקובעים, בין היתר איסור על השקיית גידולים חקלאיים במי קולחים ללא היתר ממשרד הבריאות. עוד יש להוסיף כי בשנת 1999 התפרסם דו"ח ועדת הלפרין (עודכן בשנת 2002) בענין עקרונות למתן היתרים להשקייה במי קולחים, אשר כלל הנחיות וקריטריונים מפורטים באשר למתן היתרים להשקייה במי קולחים, הנחיות אשר אומצו על ידי המשיב (להלן: דו"ח ועדת הלפרין). ביום 30.6.2003 פורסמה גם הנחיית המהנדס הראשי לבריאות הסביבה של משרד הבריאות שכותרתה "השקייה בקולחים בצמידות לבתי מגורים במושבים" אשר צורפה להנחיות דו"ח ועדת הלפרין (להלן: הנחיית המהנדס הראשי).
5. בחודש מארס 2008, עקב קיצוץ במכסות המים השפירים שהוקצו למושב, פנה העותר במכתב בקשה למשיב כי תאושר לו השקייה של חלק מחלקות א' במי קולחים שיסופקו לו על ידי מט"ש אשדוד. לאחר מגעים שונים, אשר אין צורך לפרטם במלואם, ואולם כללו פניה לשלל גורמים, לרבות פניה ללשכת השר עצמו, התגבשה עמדת המשיב והיא כי אין לאשר את השקיית החלקות האמורות במי קולחים באיכותם הקיימת, אם כי יתכן ויינתן אישור ככל שמדובר יהיה במי קולחים ברמת איכות שלישונית.
מכאן העתירה שבפנינו.
6. עיקר טענתו של העותר הינה כי המשיב מסתמך בהחלטתו על הבחנות שמקורן בדיני הקניין ודיני האגודות השיתופיות לענין האבחנה בין חלקות א' לחלקות ב', וכי בחינה לגופן של הנחיות ונהלי המשיב, מעלה כי הבקשה, על התנאים המפורטים בה, עומדת במסגרת התנאים למתן היתר להשקייה של החלקות הרלוונטיות במי קולחים ברמת איכות שניונית. העותר מבסס טענתו זו בעיקר על הקריטריונים שנקבעו בדו"ח ועדת הלפרין, כאשר לשיטתו, דו"ח הועדה אינו עושה כל הבחנה בין חלקות שונות על פי סיווגן הקנייני (היינו חלקות א' או חלקות ב') אלא כולל הנחיות ענייניות לענין איכות מי הקולחים, סוגיית המרחק ממקומות מגורים, מספר החסמים שיש להתקין ואופי ההפרדה בין רשת אספקת מי הקולחים ורשת המים השפירים. יתרה מכך עומדת הבקשה אף בתנאי הנחיית המהנדס הראשי הקובעת כי ניתן יהיה להשקות במי קולחים גם בחלק המרוחק יותר של חלקות א' בהתאם להנחיות ועדת הלפרין. לשיטת העותר, בתחומי מושב בצרון, ובשונה מן המצב הרגיל, חלקות א' הינן חלקות גדולות יחסית אשר בשל צורתן, חלקן נמצא במרחק משמעותי מבתי המגורים, אף יותר מחלק מהחלקות המוגדרות כחלקות ב'. משכך, ובכפוף למגבלות ולתנאי ההשקייה שהוצעו בבקשה, תעמוד ההשקייה במי קולחים ברמת איכות שניונית בתנאים ובקריטריונים המוצגים בדו"ח הועדה. יתר על כן, לטענת העותר קיים עודף מי קולחים במט"ש אשדוד אשר בהיעדר אישור לעשות בהם שימוש מוזרמים או יוזרמו לים, דבר העומד בסתירה לאינטרס של כל הנוגעים בדבר, לרבות האינטרס הציבורי, ובמיוחד בהתחשב במשבר המים בו שרויה כיום המדינה. כן נטען כי אי מתן האישור והמשך קיצוץ מכסות המים השפירים עלול להוביל לעקירת המטעים בחלקות אלו ולפגיעה קשה בפרנסתם של חברי המושב. לפיכך, נטען כי החלטת המשיב נגועה בטעמים פסולים ושגויים, בין היתר על חשש בעלמא, שאינו מבוסס, מפני חיבורי כלאיים (היינו, חיבורים בין מערכת ההשקייה במי קולחים למערכת המים השפירים), וזאת חרף האמצעים שנקבעו בדו"ח הועדה להפיג חשש זה, אמצעים בהם מוכן העותר לעמוד. עוד נטען כי ההחלטה אינה סבירה ואינה מתיישבת אף עם מדיניות הממשלה כשם שבאה לידי ביטוי בהחלטות שונות הנוגעות לשימוש במי קולחים ואף בהחלטת ממשלה משנת 2005 שהתירה למשרד הבריאות לקבוע כללים לגבי חלקות א', אך כללים כאמור טרם הוכנו. כן נטען כי ההחלטה אף מפלה בין חברי המושב ולבין חקלאים אחרים היכולים לעשות שימוש במי קולחים על פי הכללים האמורים.
7. מנגד, טוען המשיב בתגובתו כי דין העתירה להידחות, הן על הסף והן לגופה.
באשר לדחיית העתירה על הסף, נטען כי העתירה הוגשה בחוסר נקיון כפיים ותוך שהעותר עושה דין לעצמו. זאת משהתברר לאחרונה כי חקלאים במושב בצרון חיברו באופן לא חוקי צינורות של מי קולחים בחלקות א' למערכת הצינורות של המים השפירים לשתייה ולשימוש ביתי, והשקו את הגידולים בחלקות אלו במי קולחים, ללא אישור ותוך סיכון רב לבריאות התושבים במושב. צעד זה הוביל לכך שמשרד הבריאות דרש את פירוק החיבורים, הנחה את כלל התושבים במושב להרתיח את המים לשימוש עצמי, ואף הנחה בשלב זה להפסיק את ההשקייה במי קולחים בכל חלקות היישוב עד לביצוע בדיקה של כל חיבורי המים בחלקות ב' ובחלקות א'.
8. לגופה של העתירה נטען כי העותר לא הראה עילה להתערב בהחלטת הגורמים המקצועיים במשרד הבריאות האמונים על נושא זה ואשר הגיעו למסקנה כי בהתחשב באיכות מי הקולחים המגיעים למושב בצרון ממט"ש אשדוד, ניתן לאשר השקייה במים אלו רק בחלקות שאינן צמודות לבתי מגורים ולצינורות המים השפירים ולא בחלקות המבוקשות. עוד נטען כי אף שהמשיב אינו מתעלם מהמשבר במשק המים ומקיצוץ הקצאות המים השפירים לחקלאות ואף מעודד שימוש במי קולחים להשקייה, לא ניתן לעשות זאת באופן העלול לסכן את בריאות הציבור. נושא ההשקייה במי קולחים הינו נושא מורכב ביותר בו עוסקים מומחים מתחומים של בריאות, הנדסה ותכנון, כאשר לבריאות הציבור נשקפת סכנה של ממש במידה ויעורבבו מי שתייה במי קולחים, ולו ברמה הגבוהה והאיכותית ביותר. משכך, בין שיקוליו של המשיב מצוי גם השיקול בדבר יכולת הפיקוח על מערך ההשקייה במי קולחים. בענין זה, מלמד למרבה הצער הניסיון, בין היתר על סמך "פיילוט" שנערך במושב אחר, כי משמדובר בחלקות הקרובות יחסית לבתי המגורים, היינו חלקות א', חרף הצהרות וכוונות החקלאים, מבוצעים חיבורי כלאיים בין קווי ההשקייה וקווי מי השתייה, באופן היוצר סכנה של ממש. לפיכך, גיבש המשיב את העמדה כי בחלקות א' תאופשר השקייה רק במי קולחים באיכות שלישונית, ואף זאת בכפוף לתנאים שעל המושב מקבל ההיתר יהיה לעמוד בהם כדוגמת הפרדות, גדרות ומרחק מבתי מגורים. החלטה זו הינה החלטה מקצועית של הגורם הממונה על כך והינה סבירה או מצויה למצער במתחם הסבירות ומשכך, אין מקום להתערבותו של בית המשפט. בנוסף, נטען כי בבדיקה של רשות המים עלה כי נכון ליום, אין מי קולחים לא מנוצלים במט"ש אשדוד, וכי העותר אף לא הגיש כל בקשה להגדלת הקצאות מי הקולחים המוקצבות לו, ענין שאינו בסמכותו של המשיב.
באשר לטענת העותר כי מדובר באפליה למול מושבים אחרים נטען כי בכל המקרים אליהם מפנה העותר מדובר היה במי קולחים באיכות שלישונית ואף למעלה מכך, ואף אז ההיתרים שניתנו עד כה התייחסו לגינות ציבוריות של רשויות מקומיות, גורם שהפיקוח עליו אפקטיבי יחסית.
דיון
9. דין העתירה להידחות.
חרף טענות העותר הרי שעיון בכתבי הטענות על נספחיהם אינו מעלה כי נשקלו שיקולים זרים או פסולים כלשהם בהחלטת המשיב אלא לכל היותר כי לשיטת העותר, נתן הוא משקל מופרז ולא מידתי לחשש מהסיכון הכרוך במתן ההיתר על יתר השיקולים והאינטרסים הכרוכים בהחלטה זו. משכך, בתמציתו של ענין נוגעת העתירה לסבירות החלטתו של המשיב. אקדים ואומר כי איני סבור כי החלטת המשיב לוקה באי-סבירות כאמור, וודאי שלא שוכנעתי כי חורגת היא ממתחם הסבירות המוקנה לרשות המנהלית. יתר על כן, על פני הדברים, ישנו אף טעם לא מבוטל בטענת המשיב כי התנהלותם של חקלאי מושב בצרון, ככל שיוכח כי אלו אכן עשו דין לעצמם וחיברו את מערכת ההשקייה למערכת מי השתייה, יכולה להצדיק בפני עצמה את דחיית העתירה על רקע חוסר נקיון כפיים ולמצער יש בה כדי לחזק את החששות שמעלה המשיב בתגובתו כנגד מתן ההיתר ולאושש את סבירות החלטתו.
10. דומה כי לא ניתן לחלוק על כך שהשימוש במי קולחים להשקייה הינה פעולה מבורכת שיש בה כדי לסייע בהתמודדות עם מצב משק המים במדינתנו, מצב שאין צורך להכביר מילים על חומרתו. נוסף לכך מאפשר שימוש זה מתן "חבל הצלה" לעוסקים במלאכת החקלאות אשר ללא הספקת מים עלולה להיפגע פרנסתם, לעיתים באופן בלתי הפיך. יחד עם זאת, שימוש זה כרוך בסיכונים בלתי מבוטלים העלולים להיגרם לבריאותו של הציבור כאשר עושים אנו שימוש במים שמעצם טבעם מכילים או עלולים להכיל זיהומים שונים. כשם שהובהר בתגובתו של המשיב, סיכון זה אינו יכול להיות מאוין לחלוטין, אף כשעסקינן במי קולחים ברמה הגבוהה ביותר. במאזן השיקולים בין התועלת הצומחת מהשימוש במי קולחים ובין הסיכון הנשקף מכך, אמון המשיב על הבחינה מהו סיכון אשר ניתן לחשוף אליו את הציבור ובאילו תנאים. בין היתר, רשאי הוא לקבוע תנאים באשר לאופן בו יעשה שימוש במי קולחים ולהשקיית אילו גידולים, באשר למרחק הנדרש בין חלקות בהן נעשה שימוש כאמור לבין בתי מגורים ואף באשר לאיכות מי הקולחים הנדרשת בהתאם לתנאי השטח. ודוק, נוסף להתווית התנאים והכללים לשימוש במי קולחים ועל מתן ההיתרים לשימוש כאמור, אמון המשיב אף על הפיקוח והאכיפה של כללים אלו בפועל. משכך, אך ברי הוא כי השיקול בדבר אפקטביות האכיפה בהתחשב באופי השימוש במי הקולחים הינו שיקול רלוונטי שרשאי המשיב ליתן לו משקל בהחלטה האם לאשר את השימוש.
11. מה אם כן, ניתן להסיק מאמירות אלו לעתירה שבפנינו? אומנם, על פני הדברים דומה כי יש צדק מסוים בטענות העותר כי בבחינה שטחית עומדת בקשתו בכללים שהותוו בהנחיות ועדת הלפרין ובהנחיית המהנדס הראשי. ואולם, מטבען של הנחיות מעין אלו שאין הן מהוות ואין הן אף יכולות להוות תחליף מלא לשיקול דעתה של הרשות המנהלית. בהתחשב בחשיבות האינטרסים המשתקפים במטריה זו, ברי הוא כי ההחלטה באשר למתן היתר לשימוש במי קולחים, חייבת להיגזר מנסיבותיה הקונקרטיות של הבקשה העומדת בפני המשיב. החלטה מעין זו אינה פשוטה, והיא דורשת בחינת שיקולים בתחומי הבריאות, ההנדסה, התכנון ואף שיקולים נוספים.