השופט א' גרוניס:
1. בעתירות שלפנינו ביקשו תושבים של רצועת עזה להיכנס לישראל לשם קבלתו של טיפול רפואי. ביום 26.5.08 קיימנו דיון בעתירות. בדיון טענו המשיבים, כי קיים לעותרים סעד חלופי על דרך פנייה לבית המשפט לעניינים מינהליים. משכך, ביקשנו כי העותרים יתייחסו בכתב לעניין זה. לאחר קבלת עמדתם של העותרים, קיימנו דיון נוסף ביום 6.7.08. ביום 14.7.08 ניתן פסק דין בעתירות. בשל דחיפות הדברים, כלל פסק הדין אך את התוצאה האופרטיבית, לפיה נדחו העתירות על הסף בשל קיומו של סעד חלופי בבית המשפט לעניינים מינהליים. פסק הדין ניתן בלא נימוקים. עתה נביא את נימוקינו.
2. השאלה שהתעוררה בעתירות היא האם לבית המשפט לעניינים מינהליים נתונה סמכות לדון בעתירות התוקפות החלטות שלא ליתן היתרי כניסה לישראל מרצועת עזה. על מנת ליתן תשובה לשאלה זו, עלינו לברר האם קיים צומת בו נוצר מפגש בין חוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן - חוק בתי משפט מינהליים) לבין הוראות החוק המסדירות את הכניסה מרצועת עזה לישראל. תחילה נבחן את הוראותיו של חוק בתי משפט מינהליים. לאחר מכן, נפנה לעיון בהסדרים המיוחדים הקיימים בדין לגבי בקשות של אנשים המצויים ברצועת עזה ומעוניינים להיכנס לתחומיה של ישראל.
בית המשפט לעניינים מינהליים
3. ביום 11.6.2000 פורסם ברשומות חוק בתי משפט מינהליים. תכליתו של חוק זה, כפי שעולה מסעיף 1 שבו, הינה "להסמיך באופן הדרגתי את בית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לענינים מינהליים לדון בענינים מינהליים הנדונים בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק או בבתי משפט אחרים...". סמכויותיו של בית המשפט לעניינים מינהליים נקבעו בסעיף 5 לחוק. על פיו, נתונה לבית המשפט לעניינים מינהליים סמכות לדון בעתירות כאמור בתוספת הראשונה לחוק, בערעורים לפי התוספת השנייה, בתובענות בהתאם לתוספת השלישית וכן בכל "ענין מינהלי או ענין אחר שנקבע בחוק אחר..." כי בית המשפט ידון בו. הסמכות העיקרית שהוקנתה לבית המשפט היא לדון בעתירות. התוספת הראשונה של החוק מונה עניינים שונים בהם רשאי לדון בית המשפט על דרך עתירה. התוספת הראשונה נוקטת שתי טכניקות על מנת להגדיר את סמכותו של בית המשפט (ראו, בג"ץ 8375/03 אדם טבע ודין נ' המועצה האזורית חוף הכרמל, פ"ד נח(2) 97, 99 (2003)). הטכניקה האחת הינה לקבוע את גדר הסמכות על פי זהותו של הגוף המחליט. כך למשל, בפרט 8(א) לתוספת הראשונה נקבע, כי בית המשפט מוסמך לדון ב"החלטה של רשות מקומית או של נושא משרה או תפקיד בה, למעט החלטה הטעונה אישור שר הפנים...". כלומר, הגדרת הסמכות נעשית על פי זהותה של הרשות המחליטה, ואין זה משנה כלל מהו החוק שהיקנה סמכות לאותה רשות. הטכניקה השנייה הינה להגדיר את הסמכות על פי החוק שמכוחו ניתנה החלטתה של הרשות המינהלית. לדוגמה, פרט 14(א) לתוספת הראשונה מורה שלבית המשפט נתונה סמכות כאשר מדובר בעתירות נגד "החלטה של רשות לפי פקודת התעבורה... למעט החלטות שר, ולמעט כל ענין שבסמכות בית משפט לתעבורה". כאן רואים אנו, נקבעה מסגרתה של הסמכות על פי החוק המסמיך, ואין זה משנה כלל אם הסמכות הוקנתה לרשות מינהלית פלונית או לרשות אלמונית. לעיתים נעשה שילוב של שתי הטכניקות, תוך הגדרה הן של זהות הרשות המחליטה והן של החוק המסמיך. לעניין זה ניתן להביא כדוגמה את פרט 23(2) לתוספת הראשונה. על פיו נתונה לבית המשפט לעניינים מינהליים סמכות לעניין תקיפה של "החלטת ממונה לפי פרק ג' לחוק הקרינה הבלתי מייננת, התשס"ו-2005".
4. כאמור, סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים לדון בעתירות קבועה בתוספת הראשונה. תוספת זו התרחבה מאוד מאז חקיקתו של חוק בתי משפט מינהליים בשנת 2000. תיקונה של התוספת נעשה הן בחוקים שונים והן על דרך צווים של שר המשפטים. סעיף 7 לחוק קובע, כי שר המשפטים רשאי לשנות את כל אחת משלוש התוספות לחוק, וזאת בהסכמת נשיא בית המשפט העליון ובאישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת. ואכן, שר המשפטים עשה שימוש בסמכותו זו לגבי התחום בו אנו עוסקים בעתירות שלפנינו. ביום 6.12.07 פורסם צו בתי משפט לעניינים מינהליים (שינוי התוספת הראשונה לחוק), התשס"ח-2007 (להלן - צו שינוי התוספת הראשונה). במסגרתו של צו זה, שתוקפו החל מיום 2.3.08, שונה פרט 12 לתוספת הראשונה של חוק בתי משפט מינהליים. עד לתיקון האמור, ניתן היה לעתור לבית המשפט לעניינים מינהליים בעניין הבא:
"מינהל אוכלוסין ועובדים זרים - החלטה של רשות בעניני אשרות כניסה ורישיונות ישיבה ועבודה, לרבות עניני הרחקה, משמורת ושחרור בערובה, לפי חוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952, וכן החלטה של רשות לפי חוק עובדים זרים (איסור העסקה שלא כדין והבטחת תנאים הוגנים), התשנ"א-1991, למעט החלטת ממשלה בענין עובדים זרים והחלטה לפי פרק ה' בחוק האמור".
עם תיקונו האחרון של פרט 12 בצו, שונתה מסגרת סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים באשר להחלטות בענייני מינהל אוכלוסין ועובדים זרים. בתיקון נקבע, כי קיימת לבית המשפט סמכות לדון על פי ההגדרה הבאה:
"מינהל אוכלוסין ועובדים זרים - החלטה של רשות לפי חוקים אלה, למעט החלטות הממשלה בענייני מינהל אוכלוסין ועובדים זרים:
(1) חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952;
(2) סעיף 7 לחוק האזרחות, התשי"ב-1952;
(3) חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשס"ג-2003, למעט החלטות לפי סעיפים 3א1 ו-3ג;
(4) חוק עובדים זרים, התשנ"א-1991, למעט החלטה לפי פרק ה' בחוק האמור;
(5) חוק הדרכונים, התשי"ב-1952;
(6) חוק עדכון כתובת, התשס"ה-2005;
(7) חוק השמות, התשט"ז-1956".
בחינה של פרט 12 לתוספת הראשונה מלמדת, כי הטכניקה שננקטה הינה הטכניקה השנייה עליה דיברנו (פיסקה 3 לעיל). סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים לא נקבעה לעניין זה על פי הגדרה מדויקת של זהות הרשות המחליטה. הפרט תוחם את סמכות בית המשפט על פי החוק המסמיך, ואין זה משנה כלל האם מדובר בהחלטה של רשות פלונית או של רשות אלמונית. מכאן, שעלינו לבחון עתה האם ההחלטה שלא להתיר לעותרים להיכנס לישראל נתקבלה על יסוד אחד מן החוקים שבפרט 12. לענייננו יש חשיבות לשלושת החוקים הראשונים הנזכרים בפרט 12, ובמיוחד לחוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשס"ג-2003 (להלן - חוק הוראת השעה).