עניינו של הערעור בשאלת סמכותו של בית הדין למשמעת של עובדי המדינה (להלן: בית הדין) להורות כי בתום תקופת פסילה שהוטלה על עובד שפוטר מעבודתו מלמלא תפקידים מסוימים בשירות המדינה, תחויב המדינה להשיבו לעבודה.
הרקע וההליכים הקודמים
1. המשיבה, אשר הועסקה במשרד הבריאות בתפקיד של עובדת מכבסה בבית החולים הגריאטרי בנתניה, הורשעה על-ידי בית הדין, על-פי הודאתה, בעבירות משמעת על-פי סעיפים 17(1), 17(2), 17(3) ו-17(4) לחוק שירות המדינה (משמעת), התשכ"ג-1963 (להלן: חוק שירות המדינה (משמעת) אוהחוק). על-פי פרטי הרשעתה, במהלך החודשים יולי וספטמבר 2006 וכן בסמוך לחודשים אלו, החתימה המשיבה את כרטיסי הנוכחות של עובדים שונים וכן נתנה את כרטיס הנוכחות שלה לאחרים על מנת שיחתימו במקומה את כרטיס הנוכחות שלה, וזאת כ-20 דקות לפני הגעתה לעבודה בפועל. בנוסף, בין החודשים אוקטובר ודצמבר 2006 החתימה המשיבה את כרטיס הנוכחות של 7 עובדים וב-38 הזדמנויות שונות החתימו עובדים אחרים את כרטיסה שלה בין 20 ל-40 דקות לפני שהתייצבה לעבודה בפועל.
2. נוכח הרשעתה, גזר עליה בית הדין ביום 3.7.07 את אמצעי המשמעת הבאים: נזיפה חמורה; פיטורין לאלתר משירות המדינה (תוך מתן מלוא הזכויות שניתנות לעובד בנתוניה המפוטר על-ידי בית הדין); וכן פסילה מלמלא כל תפקיד במשרד הבריאות לפרק זמן של שנה מיום מתן גזר הדין. לצד זאת, בסיום גזר הדין הוסיף בית הדין - תחת הכותרת "המלצה" - הוראה כדלקמן:
"בתום פרק הפסילה של שנה, אם הנאשמת (המשיבה - ע.א.) תבקש זאת המשרד ישיבה למקום עבודתה לבית החולים הגריאטרי בנתניה לתפקיד שיהלום את כישוריה ואת מסלול עבודתה באותו המקום. בית הדין מבקש להבהיר שהמלצה זו יש לכבד ולקיים ברוח פסיקתו של בית המשפט העליון:
"משהחליט בית הדין את החלטתו והמליץ המלצתו בגזר הדין מן הראוי שהנהלת היחידה תכבד את ההמלצה ואכן תפתח דף חדש ביחסה למערער"
(עש"מ 2275/04 רמי כהן נ' נש"מ שניתן ביום ב' בניסן התשס"ד, 24.3.04)".
3. ביום 23.9.07 הגישה המשיבה בקשה דחופה להבהרת גזר הדין, בה ציינה כי הודיעה לבית החולים על רצונה לשוב לעבודתה בתום שנת הפסילה, וביקשה להבהיר האם חזרתה לעבודה אפשרית, האם תוחזר לעבודה במעמד של עובד קבוע, אילו זכויות ממוניות תקבל והאם ניתן לחייבה לפרוש פרישה מוקדמת לגמלאות. ביום 8.10.07 נתן בית הדין את החלטתו בבקשת ההבהרה, תוך שקבע כך:
"לעניין המלצותינו כי הנאשמת תשוב למקום עבודתה לבית החולים הגריאטרי בנתניה בתפקיד שיהלום את כישוריה. נבהיר כי חובה למלא אחר המלצה זו, כי הנאשמת תשוב לאותו מעמד של ההעסקה, שבו היתה בטרם פיטוריה על ידינו".
4. ביום 29.10.07 הגישה המערערת לבית הדין בקשה לעיון חוזר בהחלטתו זו. ביום 6.11.07, משבית הדין לא הכריע בבקשה האמורה ועל מנת לעמוד במועדים הקבועים בדין להגשת ערעור על ההחלטה, הגישה המערערת את הערעור דנן. למחרת, ביום 7.11.07, דחה בית הדין את בקשת המערערת לעיון חוזר. ראשית, ציין בית הדין כי החלטתו האמורה מיום 8.10.07 נועדה רק להבהיר את אשר פסק בגזר הדין, היינו כי בתום שנת פסילה לאחר יום פיטוריה, יש להשיב את המשיבה לאותו תפקיד שמילאה ערב פיטוריה וכי בעקבות פיטוריה ונוכח נתוניה האישיים זכאית המשיבה לזכויות גמלה על-פי דין. שנית, ציין בית הדין כי החלטה זו מהווה חלק בלתי-נפרד מפסק הדין ומכאן כי עליו להחליט האם רשאי הוא לעיין מחדש בפסק דינו ובהחלטה, ולקבוע כי המלצתו לעניין השבת המשיבה לעבודה אינה מחייבת ונתונה לשיקול-דעתה של המערערת. בעניין זה, קבע בית הדין כי לטעמו, לאחר שסיים את מלאכת השפיטה, אין הוא רשאי לעיין מחדש בפסק הדין ובהחלטת ההבהרה המהווה כאמור חלק בלתי-נפרד ממנו. לדבריו, משגזר הדין ואחריו ההחלטה בבקשת ההבהרה ניתנו, סיים בית הדין את מלאכתו, קם מכסאו, ואין בכוחו לשלוט עוד בפסק דינו ולשנותו כמבוקש. עוד ציין בית הדין כי עיון חוזר בהחלטה הינה סמכות שביטוי לה צריך להיות מפורש ומעוגן בחקיקה, ואילו בחוק שירות המדינה (משמעת) ובתקנותיו אין כל הסדר חקיקתי המאפשר זאת. לגופם של הדברים, ציין בית הדין כי לא פעם הומלץ על-ידי ערכאות בית הדין למשמעת להשיב עובדים לעבודה בתום תקופת פסילה, כאשר שיקול-הדעת לעניין כיבוד ההמלצה השתנה ממקרה למקרה, ומכל מקום, אין יסוד חדש בהמלצה שניתנה בענייננו. לדבריו, משניתנה המלצה בנוסח האמור, צריכים שיקולים ארגוניים שונים, כדוגמת תקן חסר, לסגת מפניה של אותה החלטה שיפוטית, גם אם זו נוסחה בלשון המלצה, וזאת ברוח פסיקתו של בית המשפט העליון בעש"מ 2275/04 רמי כהן נגד נציבות שירות המדינה (לא פורסם, 24.3.2004, להלן: עניין כהן)). עוד ציין בית הדין - בניגוד לעמדת המערערת בבקשה לעיון חוזר - כי הוא אינו סבור ששאלת כיבוד המלצה כאמור צריכה להיות מאובחנת בין מתן מעמד וזכויות לעובד במקום עבודתו, כפי שהיה בעניין כהן, לבין השבת עובדת ראויה שכשלה לעבודתה, בתום תקופת פסילתה ולאחר שהפנימה את הפסול שבמעשיה. בסיכומו של דבר, דחה כאמור בית הדין את בקשת המערערת לעיון חוזר בהחלטתו.
לאור החלטה זו, הודיעה המדינה כי היא עומדת על ערעורה ובהתאם לכך קיימתי דיון בערעור במעמד שני הצדדים.
טענות הצדדים
5. לטענת המערערת, קביעת בית הדין בהחלטתו מיום 8.10.07 כי המלצתו בגזר הדין מהווה הנחייה מחייבת, ניתנה תוך חריגה מסמכות ותוך שינוי מהותי של גזר הדין. לדבריה, חוק שירות המדינה (משמעת) מסמיך את בית הדין להורות על פיטוריו של עובד אך אינו מסמיך אותו להורות על פיטורים שיפקעו לאחר פרק זמן קצוב או לחייב את המדינה להשיב עובד למקום עבודתו לאחר שהורה על פיטוריו. מכאן, טוענת המערערת כי התייחסות מצד בית הדין לעניין השבה לעבודה לאחר פיטורים יכולה להיעשות בגדר המלצה בלבד ולא בגדר הנחייה מחייבת. עוד סבורה המערערת כי יש לאבחן את ענייננו מעניין כהן, תוך שהיא טוענת בהקשר זה כי בעוד שבעניין רמי כהן נגעה המלצת בית הדין ליחס שראוי ליתן לעובד לאחר ששב לעבודה - המלצה שאכן ראוי שתכובד - במקרה כמו בענייננו, בו מדובר בשאלה אם יש מקום להשבת עובדת שפוטרה לעבודה, ישנם שיקולים נוספים שעל המערערת להתחשב בהם. מכאן, כי בבוא העת ינתן להמלצת בית הדין המשקל הראוי, אך תישקלנה גם יתר הנסיבות המתחייבות. מכל מקום, טוענת המערערת כי אין לראות בהמלצה לעשות כן משום חובה או הנחייה מחייבת. אשר על כן, מבקשת המערערת להורות כי קביעת בית הדין כי המדינה חייבת להשיב את המשיבה לעבודה הינה בטלה מאחר וניתנה בחוסר סמכות. יצויין, כי בדיון לפניי הדגישה המערערת כי הערעור נסוב על השאלה העקרונית שעניינה עצם סמכותו של בית הדין להורות כפי שהורה והוסיפה וציינה כי בהתייחס למשיבה דנן ייעשה על-ידה מאמץ רב להשיבה לעבודה.
6. המשיבה סבורה כי אין להיעתר לערעור. ראשית, מתייחסת המשיבה לטענת המערערת בהודעה המשלימה שהגישה כי בית הדין לא התמודד עם טענתה באשר לחוסר סמכותו להורות את שהורה, ומציינת בהקשר זה כי טענת חוסר סמכות כלל לא נטענה על-ידי המערערת בבקשתה לעיון חוזר, וזו הסיבה לכך שבית הדין לא התייחס לכך בהחלטתו בבקשה. שנית, טוענת המשיבה כי החלטת בית הדין מיום 8.10.07 לא יצרה כל שינוי מהותי של גזר הדין ומשהמדינה לא הגישה ערעור על פסק הדין, אין היא יכולה לערער עליו כעת - בחלוף המועד הקבוע לכך בדין. שלישית, טוענת המשיבה כי כפי שציין בית הדין, אין מקום לאבחן את ההמלצה שניתנה בענייננו מזו שניתנה בעניין כהן. רביעית ולבסוף, טוענת באת-כוח המשיבה לפגיעה שנגרמה לאינטרס ההסתמכות של מרשתה בעקבות הפרשה ונוכח התעלמות המערערת מהמלצת בית הדין.
דיון והכרעה
7. כידוע, עיקר תכליתו של הדין המשמעתי של עובדי המדינה הינה הגנה על דמותו ותפקודו של השירות הציבורי ושמירה על אמון הציבור בו ובעובדיו. תכלית זו מושגת בין היתר באמצעות קביעתן של נורמות ההתנהגות הראויות לעובדים בשירות הציבורי ובאמצעות ענישתם של עובדים שסטו מנורמות אלו, וזאת תוך יצירת הרתעה אפקטיבית מפני ביצוע מעשים שיש בהם סטייה כאמור ותוך העברת מסר ברור לציבור באשר לסטנדרטים שבהם מחויב השירות הציבורי:
"מטרת דין המשמעת אינה מכוונת להענשת העובד; היא נועדה להגן על השירות הציבורי מבחינת רמת תיפקודו ומהיבט השמירה על דמותו ותדמיתו בעיני הציבור. תכליות אלו מושגות באמצעים שונים, וביניהם - הרחקת עובדים שתיפקודם פוגע בשירות הציבורי; הרתעת שאר עובדי השירות הציבורי מפני התנהגות החורגת מהנורמות הראויות; והעברת מסר כללי לציבור הרחב בדבר הקפדתה של מערכת אכיפת החוק ודיני המשמעת על יושרתו של השירות הציבורי ורמת תיפקודו" (עש"מ 3666/06 אסדי נ' נציבות שירות המדינה, פסקה 12 (טרם פורסם, 7.11.2007). כן ראו: עש"מ 356/96 פלוני נ' נציבות שירות המדינה, פסקה 5 (לא פורסם, 4.3.1996); עש"מ 8273/05 שרעבי נ' מדינת ישראל, פסקה 8 (לא פורסם, 28.1.2007); עש"מ 5917/07 גרה נ' נציבות שירות המדינה, פסקה 12 (טרם פורסם, 19.8.2007) וההפניות שם).
מתכליות אלו נגזרים אמצעי המשמעת השונים שרשאי בית הדין למשמעת להטיל על עובד מדינה בגין הרשעתו בביצוע עבירות משמעת. אמצעים אלו מנויים בסעיף 34 לחוק שירות המדינה (משמעת), הקובע כדלקמן:
בית הדין מוסמך להחליט על אחד או אחדים מאמצעי משמעת אלה: