פסק-דין בתיק עש 1558/04

1.         המערער מסתייג מהחלטת משרד ראש הממשלה בנושא זכאותו לגמלאות.

אלה העובדות הרלוונטיות שאינן שנויות במחלוקת והנדרשות להכרעה בערעור:

א.         המערער שימש כמורה במשרד החינוך מתאריך - 25.1.76 ועד ליום 31.8.88.

ב.         מ- 1.9.88 ועד 31.8.93 היה המערער בחופשה ללא תשלום ממשרד החינוך.

ג.          מ- 1.2.88 ועד 24.11.92 כיהן המערער כסגן יושב ראש המועצה הדתית באשדוד.

ד.         מתאריך 25.11.92 ועד לתאריך 2.5.04 שימש המערער בתפקיד יושב ראש המועצה הדתית באשדוד.

המערער ביקש לצרף את תקופת עבודתו במשרד החינוך לתקופת כהונתו במועצה הדתית לצורך קביעת זכויותיו לגמלה. בקשה זו נדחתה ע"י המנהל הכללי של משרד ראש הממשלה. הערעור נסוב סביב קביעה זו.

החלטה בנדון (להלן: "ההחלטה") ניתנה בלשון זו: "לאור הנתונים שהובאו בפני ובהתאם להחלטת שירותי הדת היהודיים (גמלאות לראש מועצה דתית וסגניו) התשמ"א - 1981, הריני מאשר זכאותך לגמלה בשיעור של 53.18%  ממשכורתך הקובעת לפי חלקיות 92.30 משרה (שכר יסוד + תוספת יוקר)".

2.         ההחלטה לוקה בחסר. אין היא מנומקת. היא מכריזה על תוצאה אך לא ניתן לדעת אלו שיקולים הנחו את המשיבה. מצב זה אינו רצוי. ההחלטה בכגון דא נתונה לערעור בפני בית המשפט המחוזי (ראה סעיף 5 ב' לחוק הרשויות המקומיות (גמלאות לראש רשות וסגניו) התשל"ז - 1977 יחד עם חוק שירותי דת יהודיים [נוסח משולב] התשל"ב - 1971 ותקנות הרשויות המקומיות (גמלאות לראש רשות וסגניו) סדרי הדין בערעור, תשמ"ג - 1982). יוצא איפוא שההחלטה חשופה לביקורת שיפוטית. היעלה על הדעת שאין כלל צורך להסביר מדוע המחליט הגיע להחלטה זו על פני החלטה אחרת? יש להדגיש כי ההחלטה נושאת אופי מנהלי. ם גדול הוא שהחלטה מעין זו חייבת להיות מנומקת (ראה האמור בספרו של כב' השופט זמיר הסמכות המינהלית כרך ב' עמ' 897). ההנמקה הינה דרישה מהותית. דרישה זו חובקת בתוכה פן פנימי ופן חיצוני. הפן החיצוני הוא שההנמקה מהווה מעין צוהר המסייע לקורא להבין את שיקולי המחליט. הפן הפנימי הוא שההנמקה דורשת מהמחליט שיקול ושכנוע. עליו לשתף את הציבור במסקנתו. התוצאה הינה שההחלטה עשוייה להיות טובה יותר, עשירה יותר ונכונה יותר. נדמה שדרישת ההנמקה מועצמת בימינו. הציפייה מהמשפט משתנה ולעניות דעתי טוב שכך. מצב בו דרישת ההנמקה חלה גם על הרשות מוסיף רובד של מקצועיות להליך. מעניינים בהקשר זה דברי הראשון לציון הרב עוזיאל "חובה זו גדולה יותר בזמן הזה, שכל בתי דין של ערכאות מנמקים את משפטם בראיות והוכחות להצדקת דינם, וזה מוקיר את דייניהם בעיני כל העם ולמה לא נעשה גם אנו כדבר זה לחבב המשפט ולגדל כבודו ולהוכיח צדקתו וצדקת שופטיו בעיני בעלי הדין עצמם, ועל ידם לעיני כל העם" (שאלות ותשובות משפטי עוזיאל חלק ג' (חושן משפט) סעיף א' וראה גם סקירתו של פרופ' שוחטמן בספרו "סדר הדין" עמ' 368 עד 371).

            הדברים הובאו בכדי להדגיש את חשיבות ההנמקה ואת גודל החסר באי ההנמקה. שקלתי האם לא יהיה זה ראוי להחזיר את העניין למנהל הכללי במשרד ראש הממשלה כדי שינמק את מסקנתו. במובן מסויים ערעור זה מדגים את הנחיצות של דרישת ההנמקה. הצדדים בערעור זה טוענים את מלוא טענותיהם כרימון. זאת לעומת ההחלטה שניתן להמשילה למדבר - חסרת כל דיון או הסבר. הרחבתי בנושא כדי שהדברים לא יישנו. יחד עם זאת, החלטתי במקרה הקונקרטי לדון בערעור לגופו על סמך טענות הצדדים. הסיבה לכך שהסוגיות הינן משפטיות ועל כן ממילא יש לבחון את החלטת המשיבה לא על פי מתחם הסבירות ולא על פי הדרך בה הפעילה שיקול דעתה, אלא על פי מידת הדין - קרי פרשנותו.

3.      מוסכם שהמסגרת הנורמטיבית המחייבת הינה סעיף 10 להחלטת שירותי הדת  היהודיים (גמלאות לראש מועצה דתית וסגניו) התשמ"א- 1981. זוהי לשונו של סעיף זה:

                        "(א)  בקביעת הזכות לגמלה של ראש רשות לשעבר ושיעורה, תחושב תקופת שירות במשרה ציבורית בשכר כתקופת כהונה כראש רשות ובלבד שנתקיימו כל אלה:

        (1)   שירותו במשרה הציבורית נסתיים תוך שנה שקדמה לבחירתו כראש רשות;

(2)   אותה תקופה אינה מובאת בחשבון לצורך זכות לגמלה מקופת מועצה דתית, רשות מקומית או מאוצר המדינה או לצורך חישוב שיעורה של גמלה כזו;

        (3) ראש הרשות הודיע בכתב למנהל הכללי של משרד הדתות, תוך שלושה חדשים מעת שהחל לכהן כראש רשות או תוך שלושה חדשים מיום פרסום החלטה זו ברשומות, לפי המאוחר יותר, על החלטתו להחזיר כל מענק או פיצויי פיטורים ששולמו לו עם פרישתו מהשירות כאמור, והחזירו כאמור בסעיף 30".

עינינו הרואות שראש הרשות או סגנו נדרש לעמוד בכל אחד משלושת התנאים המנויים בסעיף כדי לזכות בגימלה על בסיס תחשיב של צירוף תקופות. הצדדים מסכימים כי המערער עמד בתנאי השלישי - מתן הודעה בכתב למנהל הכללי של המשרד. המחלוקת נסובה סביב שני התנאים הראשונים.

המשיבה טוענת שהמערער פעל בניגוד אינטרסים. הוא החל לכהן כסגן יושב ראש המועצה הדתית, עת היותו עובד מטעם משרד החינוך. על פי גישה זו, יש לפרש את התנאי הראשון כך שעל המכהן כראש המועצה הדתית או כסגנו לסיים את תפקידו במשרה הציבורית תוך שנה קודם לתחילת כהונתו. החפיפה בביצוע שני התפקידים מהווה ניגוד אינטרסים. על פי גישה זו המחוקק רוצה להלחם נגד התופעה של פעילות ציבורית בניגוד אינטרסים. הכלל הקדום והבסיסי שלא יצא חוטא נשכר, עומד ביסוד הצבת התנאי הראשון כמכשול בפני העובד שמנסה לזכות בצירוף תקופות.

המערער סבור שיש לפרש את התנאי הראשון כך שיש לסיים את השירות במשרה הציבורית לא יותר משנה לפני תחילת הכהונה. המערער מצא עיגון לעמדתו בפסיקה. כדברי הנשיא לרון (ה"פ (ב"ש) 84/94 אברג'יל רפאל נ' המועצה הדתית אשקלון, תק - מח 97 (3) 369):

"מנוסח הסעיף עולה בבירור כי על מנת שניתן יהיה לצרף את תקופות השירות צריך השירות במשרה הציבורית להסתיים לא יותר משנה לפני תחילת כהונתו כיו"ר המועצה הדתית, כלומר תקופת ההפרש שבין שני התפקידים לא צריך לעלות על שנה אך אין כל הוראה המחייבת שתקופת השירות כסגן יו"ר המועצה הדתית צריכה להמשך מעבר לעבודתו במשרה הציבורית והשרות במשרה הציבורית חייב להיפסק לפני תום הכהונה כסגן יושב ראש המועצה הדתית. בהחלטת גימלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (נושאי משרה שיפוטית ושאיריהם) התשמ"א - 1981 נקבע אותו עקרון כשהנוסח שונה במקצת ויותר ברור שכן נאמר כי: "ההפסקה שחלה בין תקופת שירות כמפורט בסעיף 9 לבין מינויו למשרה שיפוטית לא עלתה על 12 חודש", אך העקרון הוא זהה ומכאן שגם הנוסח בסעיף 10 (א) (1) להחלטה נשוא הדיון הנוכחי, מתייחסת לכך שההפרש בין השירות במשרה הציבורית לבין הבחירה, במקרה הנוכחי, לסגן יו"ר המועצה הדתית, לא יעלה על שנה ואין מניעה ששתי תקופות השירות יתקיימו בד בבד או שהשירות במשרה הציבורית חייב להיפסק לפני תחילת הכהונה במועצה הדתית..".