פסק-דין בתיק עב 3/06

הנשיא סטיב אדלר

פתח דבר

לפנינו ערעור על החלטת הממונה על יחידת הסמך לעובדים זרים במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן ולפי העניין: הממונה, משרד התמ"ת), מר שלום בן משה, מיום 12.2.2006. בהחלטתו האמורה סייג הממונה את הרשיון וההיתר המיוחד שניתן לחן כח אדם לבניה בע"מ (להלן: התאגיד), היא המערערת בפנינו, לעסוק כקבלן כוח אדם הנותן שירותי כוח אדם של מהגרי עבודה בסייג נוסף, " לפיו לא יוכל התאגיד להביא עובדים חדשים מחו"ל במסגרת מכסת 1200 העובדים..." בענף הבנין, שהתירה ממשלת ישראל להביא ארצה בשנת 2006.

            יוטעם כי הדיון בהליך זה נשמע עוד בחודש מאי שנה זו, אולם רק עם מתן ההחלטה בהליך עב 5/06 (להלן: ההחלטה בעניין 'היכל אדם'), מיום 15.6.2006, לפיה בית דין זה הוא המוסמך להיזקק להליכים ממין אלה, נפתחה הדרך למתן פסק הדין גם בהליך דנא.

דברי רקע, השתלשלות העניינים וההליך בפני הממונה

[2] לאחרונה עמדנו בהרחבה, במסגרת ההחלטה בעניין היכל אדם על השינויים שחלו במתכונת העסקת מהגרי עבודה בענף הבניין ובאופן הפיקוח על העסקתם. בתוך כך, עמדנו על אימוץ מודל חדש שעיקרו, מעבר ממתן היתרים למעסיקים להעסיק מהגרי עבודה על בסיסי פרטני, לשיטה של העסקת העובדים באמצעות קבלני כוח אדם - הם התאגידים המורשים - אשר משבצים את עובדיהם אצל המעסיקים הם - "מקבלי העבודה".  הדברים שנקבעו בעניין 'היכל אדם' יפים בעיקרם גם לענייננו ולא נחזור עליהם. אולם מצאנו להדגיש שניים אלה: האחד, מבקשי היתר מיוחד לעיסוק בקבלנות כוח אדם של עובדים שאינם תושבי ישראל, נדרשו להקים לצורך פעילותם תאגידים חדשים אשר על פי תקנוניהם מטרתם היחידה תהא העסקת עובדים זרים בענף הבניין ( SOLE PURPOSE CORPORATIONS).  

השני, לצורך יישום המודל החדש פרסם משרד התמ"ת נוהל העסקת עובדים זרים בענף הבניין על ידי קבלני כוח אדם בו פורטו, בין היתר, הדרישות החלות על התאגידים המורשים בכל הנוגע לשכר העובדים הזרים ותנאי העסקתם. בעניין זה, מפנה הנוהל אף לפרק ב' ל חוק עובדים זרים, תשנ"א - 1991 (להלן: חוק עובדים זרים), שעניינו תנאים להעסקה, לרבות החיוב במתן מגורים הולמים לעובדים.

[3] אשר להשתלשלות העניינים שבבסיס הערעור - מכלל החומר שהונח בפנינו מצטיירת התמונה הבאה:

[א] בשלהי חודש נובמבר, 2005 ערכו מפקחים מטעם משרד התמ"ת ביקורת מגורים בחמישה אתרי בניה בם התגוררו, סך הכל, 19 מעובדי חן כח אדם לבניה בע"מ. 

[ב] בין ממצאי הבדיקה התגלו פגמים חמורים ביותר וביניהם, העדר הפרדה בין אתר העבודה לבין אתר המגורים באופן, שהלכה למעשה, בחלק מן האתרים נאלצו העובדים להתגורר בשלדי הבניינים שעל בניינם עמלו, או במבנים זמניים באתר הבניה אשר תוארו על ידי המפקחים גם כ" מחילה ללא מחיצות". כפועל יוצא מכך, חסרו בחלק מהמקומות שירותים, מקלחות, מטבח, מערכת ביוב ראויה, אמצעי אוורור וחימום, מקור מי שתייה ועוד כהנה וכהנה ליקויים ופגמים.

[ג] ביום 19.12.2005, במסגרת מכתבה של עו"ד תהילה לוגר-פרימן מן הלשכה המשפטית של משרד התמ"ת, הוזמן התאגיד לשימוע בכתב " וזאת לאור חשדות לפגמים חמורים במגורי העובדים הזרים המועסקים על ידי התאגיד".

[ד] ביום 1.1.2006 העלה התאגיד על הכתב את טענותיו במסגרת הליך השימוע. שתי טענותיו המרכזיות היו, כי מהגרי העבודה שלגביהם נערכה הביקורת לא הובאו לישראל על ידי התאגיד, ולא שובצו על ידו אצל מקבלי העבודה. לפיכך מצבם של העובדים הוא בבחינת "ירושה" שירש התאגיד מן המעסיקים הישירים לשעבר. כמו כן נטען כי התאגיד עמל על שיפור יחסי העבודה עם מהגרי העבודה לרבות, שינוי לטובה של יחס הקבלנים - מקבלי העבודה - לעובדים. בתוך כך צוין, כי " מרשתי מתקשרת עם הקבלנים בחוזה לאספקת עובדים זרים על פי כל כללי הדין והנוהל ובחוזה ההתקשרות אשר דוגמתו מצורפת...בחוזה זה מובהרת חובת הקבלן לפעול בהתאם לדרישות הדין בכל הנוגע למגורי העובדים. מרשתי גם העבירה לכל הקבלנים עמם התקשרה בעניין העסקת עובדים זרים טופס הנחיות באשר לנאותות מגורי העובדים...". למכתב טענות התאגיד צורפו כנספחים מכתבי תגובה של מקבלי העבודה - הם הקבלנים - לטענות משרד התמ"ת לגבי ממצאי הביקורות שערך באתרי הבניה השונים.  כך למשל כותב נציג חברת י.י.פ קבלנות 2005 בע"מ: " אינני מבין מה היא גישה נאותה....לא ידענו שעלינו להודיעכם על כל ניוד (של מגורי עובדים מאתר לאתר - ס.א.)".

            בנוסף, עמד התאגיד על כך שמרבית הליקויים שנמצאו בביקורות באו על תיקונם. כך צוין, כי ב" אתר בניה של הקבלן י.בוארון ברחוב הבריגדה היהודית 48 בנתניה - מיד לאחר קבלת ממצאי דו"ח הביקורת הועברו העובדים לדירה מסודרת העומדת בדרישות הדין ". 

[ה] ביום 11.1.2006 נשלח לתאגיד מכתב נוסף מאת עו"ד לוגר פרידמן, שהוכתר בכותרת "המשך שימוע". בהתייחס להצהרת התאגיד באשר לאתר ברחוב הבריגדה 48 בנתניה צוין, כי " בביקורת שערך האגף לאכיפת חוקי עבודה במשרד התמ"ת ביום 8.1.2006, באתר המגורים של עובדי הקבלן הנ"ל (י.בוארון - ס.א.) נמצא כי אכן הועברו העובדים לדירה אחרת באותו הבניין בו הם לנו, ואולם המטבח נשאר באותו מקום שהיה. הכיור שנמצא במטבח לא היה מחובר למקור מים, החשמל נשען על כבל מאריך אחד ממנו מתפצלת אספקת החשמל לכל דיירי הדירה. חומרתם של ממצאים אלה קשה עוד יותר לאור העובדה כי ניתנה לחברה הזדמנות לתקן את הליקויים, אולם אלו לא תוקנו במלואם". במכתב התבקשה התייחסות התאגיד לאמור.

[ו] ביום 15.1.2006 משיב התאגיד, בין היתר, כי " בביקורת הקודמת שנערכה במקום צוינה רק העובדה שאין כיור במקום. בעיה זו תוקנה...נציגי מרשתי לא העלו על דעתם... שלא זורמים מים בברז הכיור. מכל מקום כפי שנמסר לי גם בעיה זו תוקנה וכיום זורמים מים בברז". 

[ז] ביום 18.1.2006 החליט הממונה בהתאם לסמכותו לפי סעיף 10 לחוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם, התשנ"ו - 1996 (להלן: חוק קבלני כוח אדם), לאחר שעיין בטענות התאגיד, כדלקמן:

            " אני רואה בחומרה רבה את התנהלות התאגיד בכל הנוגע למגורי העובדים אותם הוא מעסיק. התאגיד נחשב מעסיקם של העובדים לכל דבר ועניין, והעובדה כי ירש מציאות מסוימת מן הקבלנים שאת עובדיהם הוא מעסיק כיום, או העובדה כי בחוזה שבין התאגיד לקבלן "מובהרת חובת הקבלן לפעול בהתאם לדרישות הדין בכל נוגע למגורי העובדים" ... אינה מעלה ואינה מורידה לעניין זה". אני רואה בחומרה יתרה את העובדה כי הליקויים לא תוקנו במלואם גם בעקבות השימוע ונדרשתם להזדמנות נוספת לתקן את הדרוש תיקון. מן הראוי היה לשלול את רשיונו של התאגיד בגין הממצאים כפי שפורטו בשימוע ולעיל ואולם, לפנים משורת הדין, לאור העובדה כי אנו מצויים כיום בתחילת הפעלתה של "שיטת התאגידים" ובהתחשב בכך שהתאגיד מיהר בכל זאת לתקן את הליקויים שנמצאו במגורי עובדיו והתייחס בכובד ראש לטענות שהועלו כלפיו, החלטתי שלא לעשות כן ולהסתפק בסנקציה חמורה הרבה פחות. לאור זאת החלטתי שלא לאפשר לתאגיד להביא עובדים זרים מחו"ל במסגרת מכסת 1200 העובדים שהוקצו לאחרונה לתאגידים השונים. בנוסף, עלי להדגיש כי התאגיד ימצא מעתה ואילך תחת פיקוח מוגבר, והוא מוזהר בזאת כי במקרה בו ימצאו ליקויים במגורי העובדים בביקורות שיערוך האגף לאכיפת חוקי עבודה במשרד התמ"ת בתאגיד לא אהסס לשלול את רשיונו (ההדגשה במקור - ס.א.) ".

[ח] בתגובה להחלטת הממונה ביקש התאגיד, במכתבו מיום 25.1.2006, לקיים פגישה פנים אל פנים בין נציגיו לבין הממונה. הוסיף וטען התאגיד, כי הסנקציה שהוטלה עליו " הנה קשה וחמורה ביותר, בלתי סבירה ובלתי מידתית ..". כמו כן חזר התאגיד על עמדתו, לפיה הוא עושה כל שלאל ידו אלא שלפתחו רובצת ירושת העבר כמו גם בעיות העולות " נוכח הדואליות המובנית בהעסקת העובד; בעוד שהעובד מועסק על ידי מרשתי הרי שהוא מבצע עבודתו אצל הקבלן" .

[ט] כמענה לבקשת התאגיד האמורה, הודיע הממונה, במכתבו מיום 12.2.2006, כי הסכים לפנים משורת הדין לשוב ולעיין בהחלטתו מיום 18.1.2006 אך לא מצא לנכון לשנות הימנה.  על החלטה זו הוגש, כאמור, הערעור שבפנינו.