פסק-דין בתיק עב 18/08

1.         לפנינו שני ערעורים על החלטות הגב' רבקה מקובר, מנהלת אגף הרישוי במנהל ההסדרה והאכיפה במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן : המנהלת) לשלול את הרישיון לקיום לשכה פרטית. הערעור האחד הינו של  חברת התמדה מיון והשמה בע"מ (להלן : התמדה), בעל מניות הקודם, מר משה ינקו, (להלן : מר ינקו) ובעלת המניות הנוכחית, רעייתו, הגב' דינה ינקו (להלן : הגב' ינקו) בגין שלילת רישיון התמדה לפי החלטה מיום 12.5.2008. הערעור השני הינו של חברת איתנית סיעוד והשגחה (להלן : איתנית) ובעל המניות בה, מר ינקו בגין החלטות של המנהלת מיום 30.6.2008 ומיום 22.7.2008 לשלול את הרישיון לקיום לשכה פרטית מאיתנית. 

2.         התמדה הינה לשכה פרטית שנוהלה במשך שנים על ידי מר ינקו מכוח רישיון שניתן לה ביום 20.8.2002 לפי חוק שירות התעסוקה, תשי"ט - 1959 (להלן : החוק). ביום 27.11.2007 במהלך ביקור שנערך במשרדי התמדה עלה חשד כי התמדה מספקת שירותים כקבלן כוח אדם וזאת ללא שניתן לה רישיון לכך.  לאור האמור ולאחר שנערכה חקירה בעניין החליטה המנהלת ביום 12.5.2008 על שלילת הרישיון לקיום לשכה פרטית החל מיום 15.5.2008 (להלן : ההחלטה). הטעם העיקרי למתן ההחלטה יסודו בכך, שעיקר פעולתה של התמדה התמצתה בהעסקת עובדים כקבלן כוח אדם וזאת ללא קבלת רישיון כמתחייב מחוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם, תשנ"ב - 1996 וללא מילוי תנאי אותו חוק, לרבות המצאת ערבות. הטעמים הנוספים כפי שפורטו בהחלטה היו הצגת מצג שווא בפני לקוחות לפיו מחזיקה התמדה ברישיון להעסיק עובדים כקבלן כח אדם,  פתיחת סניף חדש ללא דיווח וכן אי דיווח כמתחייב בחוק על עובד שנשא אותה עת בתפקיד בכיר בהתמדה.

3.         בערעור שהגישה טענה התמדה שהליקויים שהיו סיבת שלילת רישיונה אינם ליקויים מהותיים אלא מנהליים בלבד ; וכי עוד טרם התקבלה החלטת המנהלת החליט מר ינקו לפרוש מתפקידיו ותחתיו מונתה הגב' ינקו שהתחייבה לפעול בהתאם להוראות החוק ופעלה לתיקון הליקויים שהתגלו בפעולת התמדה. התמדה הדגישה כי גב' ינקו " הסכימה לנהל את התמדה רק בתנאי שהמערער 2 [מר ינקו - י.ג.] יפרוש והם לא יעבדו יחד למען שלום בית". בנסיבות אלה, סברה התמדה אין לא היה מקום לשלול את הרישיון שהוענק לה.   לטענת התמדה, נפלו פגמים רבים בחקירתם של מר וגב' ינקו ומשכך יש לפסול את החלטת המנהלת המבוססת על אותה חקירה.   

4.         החלטת המנהלת לשלול רישיון לקיום לשכה פרטית היא החלטה מנהלית. הלכה פסוקה היא כי הביקורת השיפוטית על החלטה זו מוגבלת היא וכי בעת בחינת כשרות ההחלטה לא ישים בית הדין לעבודה את " שיקול דעתו תחת שיקול דעתה של הרשות המוסמכת, אלא עליו לבחון האם ההחלטה מגשימה את התכלית שלשמה ניתנה לרשות הסמכות וכי היא מצויה במתחם הסבירות, הינה מידתית, אינה מונעת משיקולים זרים ועוד" (עב 4/06 טוטאל שירותי כוח אדם בע"מ - מדינת ישראל ואח';עב 5/06 היכל אדם בע"מ - מדינת ישראל ואח'; עב 3/06 חן כח אדם לבניה בע"מ - מדינת ישאל).

5.         לאחר שבחנו הראיות המינהליות שהיו בידי המנהלת למתן ההחלטה נחה דעתנו כי אין מקום להתערב בה. הקביעה כי התמדה העסיקה עובדים כקבלן כח אדם שבלי שניתן לה הרישיון לכך מגובה הן בעדויות העדים, לרבות מר פנחס והן בהודאת בעל הדין עצמו, מר ינקו, לפיה משנדרש להציג רישיון של קבלן כוח אדם וביודעו כי אין באמתחתו רישיון כאמור ויתר על התקשרותו עם אותו גורם. טענת המערערים, כי פועלו האמור של מר ינקו היה בתום לב רחוקה מלהתקבל על הדעת נוכח סביבת העבודה בה פעל ושנותיו הרבות כרוח החיה בהתמדה. משכך הם הדברים ולאחר בחינת מכלול טענות התמדה, הגענו לכלל מסקנה כי אין מקום להתערבותנו בהחלטת הממונה לשלול את רישיונה כאמור בהחלטתה. יוטעם, כי העברת הבעלות בהתמדה מממר ינקו לגב' ינקו, רעייתו, אין בה לשנות את התוצאה אליה הגענו ; וזאת לאור דברים שאמרה הגב' ינקו בחקירתה מיום 14.4.2008 מהם עולה כי גם לאחר העברת המניות נותר מר ינקו מעורב בענייניה.  עוד יש לציין, כי גם עיתוי העברת המניות ממר ינקו לגב' ינקו (16.3.2008) שנעשה ימים ספורים לאחר שלילת רישיונה של איתנית, שהייתה אף היא בבעלותו של מר ינקו מעורר אף הוא ספקות באשר לטענת התמדה ולפיה החליטה "לפתוח דף חדש".

6.         משהגענו, כאמור, למסקנה כי יש להותיר על כנה את החלטת המנהלת בדבר שלילת רישיון התמדה עקב הפעלת אותה חברה על ידי מר ינקו כקבלן כוח אדם ללא רישיון, אזי יש לכך השלכה ישירה על בחינת ההחלטות לשלול את  הרישיון לעסוק כלשכה פרטית  שניתן לחברת איתנית. 

7.         איתנית הוקמה בשנת 2003 ומנהלה ובעל המניות בה היה מר ינקו. לאיתנית ניתן היתר לעסוק כלשכה פרטית בתיווך עובדים זרים בענף הסיעוד באותה שנה. בעקבות מידע שהגיע למנהלת ממשרד הפנים בבאר שבע על אורח פועלה של איתנית ניתנה החלטה על ידי המנהלת ביום 9.3.2008 לשלול את רישיונה לקיום לשכה פרטית. עיקר הטעמים לכך היו מצג שווא עקב אי דיווח בדבר היותו של מר פנחס ממלא תפקיד באיתנית, אי דיווח על פתיחת סניפים ברמת גן ובבאר שבע ואי קיום התנאי בדבר זימון עובד סוציאלי לבדיקת התאמה של עובד זר. בעקבות החלטת  המנהלת מיום 9.3.2008 הגישה איתנית ערעור לבית דין זה (עב 14/08) ובפסק דיננו מיום 11.6.2008 קבענו כי על המנהלת לבחון מחדש "האם די בפגמים האמורים כדי להביא לשלילת רישיון המערערת (איתנית), תוך שימת לב לשאלה האם מדובר בהפרת התחייבות פורמאלית להבדיל ממהותית".

8.         בעקבות הנחיות פסק הדין ניתנו שתי החלטות נוספות על ידי המנהלת ביום 30.6.2008 וביום 22.7.2008, ולפיהן ההחלטה לשלול את רישיון איתנית נתחזקה כיוון ש" הליקויים שנתגלו בפעולת איתנית היו מהותיים ויורדים לשורשם של דברים". שני טעמים עיקריים היו ביסוד החלטתה השנייה והשלישית של המנהלת : ראשית - פועלו של מר ינקו הבעלים והמנהל של איתנית כקבלן כח אדם ללא רישיון מתאים עבור חברת התמדה. שנית - תיפקוד של העובדים הסוציאליים שהועסקו על ידי איתנית. מתוך העדויות שנגבו ומתוך  כלל הראיות שהובאו בפניה נצטיירה תמונה בעיני הממונה, לפיה איתנית לאורך תקופה ארוכה עסקה בהשמת עובדים זרים על פי דרישות המשפחה בלבד ללא ביקור עובד סוציאלי טרם ההשמה ובחינת התאמתו של העובד הזר למטופל.

9.         בערעורה טענה איתנית כי המשיבים " מנהלים מלחמת חורמה תמוהה" נגדה וכי המנהלת " פועלת במרץ כדי להנציח את החלטותיה גם אם הם [כך במקור - י.פ.] שרירותיות, ולמנוע בכל מחיר ערעור עליהן". לגופו של עניין טענה איתנית כי המנהלת לא מילאה אחר ההוראות שנקבעו בפסק הדין הראשון ; כי הליקויים שנמצאו הם ליקויים פרוצדוראליים ; כי קביעת המנהלת לפיה עסקה בהשמת עובדים ללא ביקור עובד סוציאלי טרם ההשמה אינה נכונה ומבוססת, בין היתר, על עדות שקר של העובד הסוציאלי שהועסק על ידה ; כי לא היה מקום להסתמך על לקויים שנתגלו בדוחו"ת החברה משנת 2004 שתוקנו זמן רב לפני ההחלטה לשלול את רישיונה 

10.    הלכה פסוקה היא כי : " העיסוק בלשכה פרטית דורש הסדרה ופיקוח קפדניים [על החמרה בדרישת החקיקה באכיפה ובפיקוח ראו: עב 1/07 בארקר שירותי סיוע בע"מ - שר התעשיה המסחר והתעסוקה, ניתן ביום 28.3.07]. תכלית החקיקה 'לקבוע נורמות מחייבות בכל הקשור להעסקת עובדים זרים על ידי קבלני כוח אדם ולעקור מן השורש את התופעה של העסקת עובדים זרים שלא כדין' [עב 15/06 יוסי שירותי ניקיון בע"מ - משרד המסחר והתעשיה ת"א, ניתן ביום 29.1.07]. זאת, במטרה להגן על ציבור הנזקקים לשירותי העובדים ובמיוחד בענף הסיעוד כבענייננו, ולהגן בעיקר על העובדים הזרים. כאשר תכליתה של מדיניות האכיפה הקפדנית הינה 'הבטחת זכויותיהם של העובדים הזרים המבקשים להתפרנס בכבוד' [עב' 2/06 מלגם ניהול כוח אדם בע"מ - מדינת ישראל - משרד התעשיה המסחר והתעסוקה, 17.5.06 (להלן: עניין מלגם)].     המטופלים הסיעודיים והעובדים הזרים הם הציבור הנזקק לשירותיה של החברה ו'אלה גם אלה נמנים על החוליות החלשות בחברה. מפאת חולשתם ופגיעותם המובנית, מעצם מעמדם זה, קבע המחוקק משטר רישוי קפדני על העיסוק בתיווך עבודה, המקים את סמכות הממונה להתנות תנאים ברשיון, להגבילו או לבטל' [עע 463/05 ד"ר נורית רוזנר - משרד התעשייה והמסחר, ניתן ביום 17.11.05]" (עב 5/07 מאנדט יזום ופיתוח בע"מ - מדינת ישראל, טרם פורסם, ניתן ביום 19.7.2007) .  

         בשל טיב הקשר התלותי המיוחד בין העובד הזר והמטופל על ידו אישית, ישנה חשיבות עליונה להתאמת העובד למטופל באופן שיענה על צרכיו נוכח מגבלותיו וזהו תפקידו של העובד הסוציאלי.

11.       בחנו טענות איתנית כנגד החלטות הממונה ומצאנו, כי החלטתה לא חורגת ממתחם הסבירות, ניתנה על פי סמכותה שבדין ומבוססת כדבעי על החומר הראייתי שהיה בפניה. מסקנתנו זו מבוססת, בין היתר, על תשובתו של מר פנחס דוד בחקירתו מיום 5.12.2007 לשאלה שנשאל ולפיה : " עו"ס לא אומר לי את מי להזמין והוא גם לא חלק מהבחירה. המשפחה מבקשת על פי הנתונים שהיא מוצאת לנכון, אנחנו מעבירים את הבקשה למשרד בחו"ל. לאחר שנשלחים לנו קורות חיים של עובדות אנחנו מציגים אותם בפני המשפחה ולפי בחירת המשפחה נעשית ההזמנה". אומנם, בחקירות מאוחרות יותר טען מר דוד כי העובד הסוציאלי בוחן התאמת העובד הזר טרם ההשמה, אולם משגרסה זו הועלתה לאחר שהחלה ההתדיינות המשפטית בעניינה של איתנית ולאחר מועד קבלת החלטתה הראשונה של המנהלת אנו סבורים כי המשקל הראייתי שראוי להעניק לה הוא קטן ביותר. משכך הם הדברים, דין הערעור על החלטות הממונה מיום 30.6.2008 ו - 22.7.2008 להידחות.

יוער, כי לאחר הדיון בערעור הגישה איתנית "הודעה דחופה", בה נטען כי מניותיו של מר ינקו באיתנית הועברו לידי הגב' דינה ינקו ביום הדיון, היינו ביום 28.7.2008. לא מצאנו כי יש בנתון זה לשנות את תוצאת הדברים, שכן להכרעתנו עומדות החלטות המנהלת מיום 30.6.2008 ומיום 22.7.2008 שהתבססו על הנתונים שעמדו בפניה באותה עת.

12.       סוף דבר - שני הערעורים נדחים.

            תוך 30 יום ישלמו איתנית, התמדה ומר ינקו למשיבים שכר טרחת עורך דין בסך כולל של 5,000 ש"ח. לא ישולם הסכום האמור תוך 30 יום ישא  הפרשי הצמדה וריבית ממועד המצאת פסק הדין ועד התשלום בפועל.

בשולי פסק הדין מצאנו מקום להעיר כי רשמנו לפנינו את דברי המנהלת, לפיהם מבחינת המשיבים המוציא והמביא בהתמדה גם לאחר העברת המניות לגב' ינקו היה ונשאר בעלה, מר ינקו. לפיכך, עניין בעלותה של גב' ינקו ב"איתנית החדשה" ושאלת מתן הרישיון לאיתנית החדשה במסגרת התיאגוד החדש שיכנס לתוקפו ביום 1.9.2008 תיבחן על פי ההוראות הכלליות שיחולו לגבי החברות המפעילות לשכה פרטית, מבלי שעניין היותה בעלת מניות בהתמדה יהיה לה לרועץ.    

ניתן היום, ה' באב, תשס"ח (6 באוגוסט 2008) בהעדר הצדדים.