פסק-דין בתיק הפ 447/01

בתובענה שבפניי, עותרים המבקשים לקבלת סעד של פיצויים מאת המשיבה בגין הפקעת קרקע אשר הייתה שייכת להם.

המחלוקת בין הצדדים הינה משפטית בשאלת גובה הפיצויים להם זכאים המבקשים בשל הפקעת הקרקע, כאשר אין מחלוקת עובדתית.

העובדות

ענייננו בחלקה 50 בגוש 4043  בגודל של 8,059 מ"ר הממוקמת כ- 50 מ' מדרום מזרח לצומת שעריה, בכביש 40 (להלן: "החלקה").

המבקשים ערב ההפקעה היו הבעלים של 1595 מ"ר בלתי מסוימים מתוך החלקה ( נספח א' להמרצת הפתיחה).

ביום 26.10.1995, הוציא שר העבודה צו, בהתאם לסמכותו בסעיף 3 לפקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח) 1943 (להלן: "הפקודה"), על פיו מיועד חלקה הצפוני של החלקה להפקעה לצורך סלילת כביש. השטח המופקע הינו בגודל של 5,150 מ"ר.

המבקשים פינו את השטח ובהמשך לכך בשל מחלוקת בדבר גובה הפיצוי הוגשה תובענה זו. הצדדים קבלו את הצעת בית המשפט למנות שמאי מכריע קודם לבחינת הטענה המשפטית כפי שיפורט, וכך נקבע. בחוות הדעת נקבע כי שווי דונם בחלקה קודם שנודע דבר ההפקעה עמד על שווה הערך בשקלים של 48,000 $ ארה"ב לדונם, וכי שוויו של דונם מיד לאחר ההכרזה ביתרת החלקה הלא מופקעת עמד על שווה הערך בשקלים של 30,000$ ארה"ב לדונם (שווי דונם מופקע באותו מועד עמד על שווה הערך בשקלים של 1,000$ לדונם).

המבקשים עותרים לתשלום פיצוי בגין כל השטח שהופקע וכן בגין השטח אשר נותר בידיהם, שכן לטענתם, השטח אשר נותר בידיהם הינו חסר ערך והכול כשוויו של דונם קודם שנודע דבר ההפקעה.

המשיבים טוענים, כי על פי סעיף 8(1) לפקודה, אין הם חבים בפיצוי המבקשים בגין 25% משטח החלקה אשר הופקעו והם חייבים בפיצוי עבור שאר השטח שהופקע וכן עבור ירידת הערך של השטח אשר נותר בידי המבקשים, וזאת על בסיס חוות דעת השמאי המכריע יצחק סיוון אשר מונה כשמאי המכריע על ידי בית המשפט (להלן: "השמאי").

המבקשים טוענים, כי השמאי טעה בחוות דעתו משהתעלם מנתונים רבים בעת עריכת חוות דעתו ויש לשום את ערך החלקה תוך התחשבות גם בחוות הדעת של השמאית דברת אולפינר-שלף, אשר הוגשה מטעם המבקשים.

בנוסף, מפנים המבקשים למכתב מטעם המשיבים אשר לשיטתם מצביע על כך, כי המשיבים מוכנים לפצות את המבקשים בעד כל החלקה (נספח ג' להמרצת הפתיחה) בעוד שהמשיבים טוענים, כי במכתב מוצע למבקשים למכור את כל החלקה ומשלא נענו להצעה זו פג תוקפה ואין לה משמעות בעניין דנן.

דיון

סעיף 7 לפקודה קובע:

"לא יהא בעל הקרקע זכאי לקבל פיצויים אלא אם כן היה שטח הקרקע שנלקח גדול מרבע השטח הכולל של החלקה שממנה נלקח:

בתנאי שאם הוכח כי אם לא ישולמו לו פיצויים יהא נגרם לו סבל, רשאי שר העבודה או שר התחבורה, לפי שיקול-דעתו, ליתן אותו סכום הפיצויים שימצא לנכון מתוך התחשבות בכל מסיבות העניין."

סעיף 8(1) לפקודה קובע:

"היה גודל השטח שנלקח עולה על רבע החלקה שממנה נלקח, ישולמו לבעל הקרקע שנרכשה פיצויים בעד השטח העודף על הרבע."

סעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (להלן: "חוק היסוד") קובע:

"אין פוגעים בקנינו של אדם."

חוק היסוד כונן לאחר הפקודה ועל פי סעיף 10 לחוק היסוד אין בו בכדי לפגוע בהוראות הפקודה שכן המדובר בחקיקה אשר הייתה קיימת טרם חקיקת חוק היסוד. אולם, מן המפורסמות היא, כי גם דברי חקיקה אשר קדמו לחוק היסוד יש לפרש לאורו.

בעניין זה יפים דברי הנשיא ברק בדנ"פ 2316/95 גנימאת נ' מדינת ישראל, פ"ד מט(4) 589, 653:

"מעמדו החוקתי של חוק היסוד מקרין עצמו לכל חלקיו של המשפט הישראלי. הקרנה זו אינה פוסחת על הדין הישן. אף הוא חלק ממשפטה של מדינת ישראל. אף הוא רקמה מרקמותיה. ההקרנה החוקתית הבאה מחוק היסוד משפיעה על כל חלקי המשפט הישראלי. היא בהכרח משפיעה גם על הדין הישן. אמת, תוקפו של הדין הישן נשמר. עוצמת ההקרנה של חוק היסוד כלפיו היא, על כן, חזקה פחות מעוצמת ההקרנה על דין חדש. זה האחרון עשוי להתבטל אם יעמוד בניגוד להוראות חוק היסוד. הדין הישן מוגן בפני הביטול. עומדת לו מטרייה חוקתית המגינה עליו. אך הדין הישן אינו מוגן מפני תפיסה פרשנית חדשה באשר למובנו... אין כל אפשרות להבחין בין דין ישן לדין חדש באשר להשפעות הפרשניות של חוק היסוד. אכן, כל שיקול דעת מינהלי המוענק על פי הדין הישן, יש להפעילו ברוח חוקי היסוד; כל שיקול דעת שיפוטי המוענק על פי הדין הישן, יש להפעילו ברוח חוקי היסוד; ובכלל, כל נורמה חקוקה צריכה להתפרש בהשראתו של חוק היסוד"

על כן, גם את הוראות הפקודה יש לפרש לאור הוראות חוק היסוד ובהתאם לפסקת ההגבלה שבסעיף 8 בחוק היסוד.

בע"א 5546/97 - הוועדה המקומית לתכנון ולבניה נ' חנה הולצמן פ"ד נה(4), 629 , 642-643 (להלן: " הלכת הולצמן"), התייחס בית המשפט לעניין הפקעת קרקעות לאור הוראות  חוק היסוד וקבע, כי:

"פגיעה בקניין לצורכי ציבור הולמת, בדרך-כלל, את ערכי המדינה, והיא לתכלית ראויה. ברם, כדי שפגיעה בקניין על-ידי הפקעת מקרקעין תהיה במידה שאינה עולה על הנדרש, יש צורך בפיצוי הוגן ושווה-ערך. בלא פיצוי כזה תפגע ההפקעה בשוויון."

מדברי בית המשפט העליון עולה, כי יש ליתן פיצוי הולם שעה שמופקעת חלקה לצרכי ציבור, שאם לא כן הפגיעה בעצם הפקעת המקרקעין תהיה פגיעה אשר עולה על הנדרש ומכאן מנוגדת לאמור בחוק היסוד.

פרופ' נמדר התייחס אף הוא לעקרון הבסיסי של פיצוי בגין הפקעת קרקע ואמר:

"העיקרון הבסיסי השולט בדיני הפיצויים.. לשאוף לכך שבעלי הקרקע, מבחינה כלכלית, יועמדו במצב כאילו ההפקעה לא התרחשה"

(ראו: פרופ' אהרון נמדר הפקעת מקרקעין [עקרונות הליכים ופיצויים] 385 (2005) (להלן: " נמדר")).

בהלכת הולצמן קבע בית המשפט העליון, כי הרציונל על פיו ניתן שלא לפצות בגין 40% מהחלקה בזמן הפקעה (25% בענייננו), נובע מכך שהיתרה של החלקה אשר נותרת בידי הבעלים מושבחת כתוצאה מפעולת ההפקעה ולמעשה בעצם השבחת הקרקע טמון הפיצוי.

בעניין זה אומר פרופ' נמדר:

"הפקעה ללא תשלום פיצויים מוצאת את צידוקה בכך שהפקעת המקרקעין לצורך פיתוח אזורי גורמת להשבחתה של יתרת המקרקעין, כך שבעלי המקרקעין לא יוצאים נפסדים מהפקעת המקרקעין לטובת הציבור.

הצדקה אחרת מוצאת את ביסוסה בכך שעל בעלי הקרקעות הסמוכים לשאת בנטל המימוני של רכישת קרקע ציבורית, שכן הם יהיו הנהנים העיקריים של השירותים הציבוריים שיינתנו בקרקע המופקעת"

(ראו: נמדר, 446-447)

רציונל זה, המצדיק הפקעה ללא פיצוי, אינו מתקיים שעה שהמדובר בהפקעה של החלקה כולה ועל כן, אין להפחית את הפיצוי בגין הקרקע המופקעת ובלשונו של בית המשפט העליון בהלכת הולצמן, עמ' 642:

"על רקע זה ברור, כי בעקבות הפקעת מקרקעין בשלמותם לא צפויה לבעליהם - שאינם נהנים מן הפיתוח שההפקעה נועדה לקדם ואף לא מפיצויים שישקפו פיתוח זה - כל הנאה שהיא, ואין אפוא הצדקה להפחתת הפיצויים המשתלמים לבעלים כאלה."

במקרה שלפניי הופקעו 5,150 מ"ר מתוך חלקה בגודל של 8095 מ"ר, היינו, הופקעו כ- 63% משטח החלקה.

על פי ההערכה השמאית, שווי שטח החלקה "פר דונם" אשר נותר בידי המבקשים לאחר ההפקעה  ירד לעומת שוויו טרם ההפקעה ובוודאי שמכלול השווי לא השביח בשל ההפקעה. במצב דברים זה יש מקום להחלת הלכת הולצמן, קרי הענקת פיצוי בגין מלא ירידת ערך שווי זכויות בעל הקרקע בין מועד קודם לפרסום דבר ההפקעה לבין מיד לאחר ההכרזה.  ודוק, בעת בחינת שווי הקרקע לפני ולאחר ההכרזה, יש מקום לאבחנה בין השבחת הקרקע בלא ששונה יעודה (למשל כאשר קרקע ביעוד מסחרי אשר נתח הימנה הופקע לצרכי בנית תחנת רכבת ואשר כתוצאה מכך שווי הקרקע הנותרת עלה בשל הפוטנציאל הכלכלי הגלום בתנועת הנוסעים הצפויה), במובדל מהפקעה אשר אליה נלווה שינוי יעוד הקרקע, שינוי יעוד המשפיע על שווי  השוק של הקרקע. במקרה זה יכול שתשמע טענה כי השבחת הקרקע אינה נובעת מהפקעה אלא כרוכה בה בעקיפין. כך גם יש ליתן הדעת לירידת ערך הקרקע כתוצאה משינוי יעוד עובר להפקעה, שינוי שיכול שיתרחש בלא קשר להפקעה על כל המשמעויות הנלוות לכך. יש מקום לאבחן בין הגנת זכות  הקניין בשל ההפקעה לבין הגנת זכות הקניין (או תשלום מס בגין השבחתו) בשל שינוי היעוד. כאמור, לדידי בחינת תחולת הלכת הולצמן תתבסס על בחינת שווי מכלול הזכויות שהיו לבעל הקרקע בחלקה המופקעת קודם פרסום דבר ההפקעה לעומת שווי מכלול זכויותיו לאחר ההפקעה. עלית ערך הקרקע בשל שינוי יעוד הנלווה להפקעה, השבחה המחייבת תשלום היטל השבחה, תובא בחשבון רק באותם מקרים בהם אלמלא ההפקעה לא ניתן היה לבצע את שינוי היעוד. רק קשר ישיר כאמור מצדיק הבאה בחשבון השבחה או ירידה בשווי בשל שינוי יעוד לצרכי בחינת תחולת הלכת הולצמן. כן יש לשקול משקל תשלום היטל השבחה והאם יש להביאן בכלל חשבון בשקלול או רק את אותו החלק שאינו מותר בניכוי לצרכי מס שבח מקרקעין מקום שמס זה מוטל על הקרקע. האם שינוי יעוד שמקורו בריבון המפקיע,  המשביח את שווי הקרקע (נטו) והכרוך בהפקעה, מיתר את חובת הריבון לפצות בגין ההפקעה מקום ששווי הכולל של הזכויות לאחר ההפקעה לא ירד ואולי אף עלה? הדברים חורגים ממסגרת הדיון שבפני ומועלים למען הצג את הסוגיות המונחות בפני בתי המשפט לטעמי, את המעבר מבחינה של שטח מופקע לבחינת שווי "לפני ואחרי" בעת בחינת הלכת הולצמן אשר קבעה אמות מידה עקרוניות בלבד. לא למותר כי המחוקק ייתן דעתו לסוגית הפיצוי בהפקעות לצרכי צבור בהביאו בחשבון את חוק היסוד ואת הלכת הולצמן ויסדיר בהסדר חקוק וכולל, סוגיה זו. בהתאם להלכת הולצמן, הוראות חוק המאפשרות לריבון להפקיע חלק מזכויות בעל קרקע בלא כל פיצוי, מקום בו שווי השוק של מכלול הזכויות של בעל הקרקע לאחר ההפקעה פחת לעומת שווים קודם להפקעה, אין להן עוד מקום לאור חוק היסוד.

מן הכלל אל הפרט, במצב דברים זה, הרי שהרציונל לפיו ניתן להפקיע 25% משטח החלקה ללא פיצוי בשל העובדה, כי השטח אשר נותר בידי בעלי הקרקע המופקעת מושבח, אינו מתקיים במקרה זה והפקעת חלק מהחלקה, תוך הפחתה של 25% משטח החלקה בגינו ניתן פיצוי, פוגעת בזכות הקניין של בעלי הקרקע ואינה עומדת בעקרונות המידתיות  הקבועים בסעיף 8 לחוק היסוד.

פרופ' נמדר התייחס לעניין זה ואמר:

"הפקעה ללא פיצוי מהווה פגיעה בזכות הקניין ויש בכל מקרה לבחון אם היא "מידתית" והאם היא עונה על דרישות סעיף 8 לחוק היסוד, וכאשר הפגיעה עוברת את המידה הנדרשת, יש לשאוף לפרשנות אחרת של החוק השוללת את תוקפה"

בהלכת הולצמן, עמ' 649, התייחס הנשיא ברק לעניין הפגיעה בקניין שעה שמופקעת חלקה בשלמותה ואמר:

"האם חקיקה הקובעת פיצוי בשיעור של 60% מערכה של חלקה שהופקעה במלואה פוגעת בזכות הקניין והאם פגיעה זו תואמת את פסקת ההגבלה? נראה לי כי חקיקה זו פוגעת בזכות הקניין...דרישותיה של פסקת ההגבלה אינן מתקיימות בענייננו. די אם אציין, כי החקיקה אינה מידתית."

על אף שבהלכת הולצמן היה מדובר בהפקעת החלקה כולה, הדברים יפים גם לענייננו שעה שהחלקה שנותרה בידי המבקשים לא הושבחה כלל ואף איבדה מערכה בעקבות ההפקעה.