פסק-דין בתיק א 475/98

מבוא

התובעת, חברה שעיסוקה בהספקת ציוד לתעשיה (להלן- אינסופקו), הגישה תביעה כספית לתשלום פיצוי בסך 1,513,741 ש"ח בגין נזקים שנגרמו לה, לטענתה, כתוצאה מהפרת התחייבויות חוזיות וכן בשל מצגי שווא רשלניים שהוצגו לה בכל הנוגע למגרש שאת הזכויות לפיתוחו ולחכירתו רכשה במסגרת מכרז שפרסם הנתבע 1 (להלן- המינהל).

העובדות הצריכות לענין

1.                 בנובמבר 1992 פרסם המינהל מכרז שמספרו מ/278/92 לשיווק מגרש בשטח של 2,943 מ"ר, המהווה חלק מחלקה 3 בגוש 4939 והידוע כמגרש מספר 2029 (להלן - המכרז ו המגרש, לפי הענין).

שיווקו של מגרש זה וכן שיווקם של מגרשים נוספים באותו גוש נעשה כחלק מפרוייקט להקמת אזור תעשיה צפוני בעיר יבנה. חוברת המכרז הוכתרה בכותרת "הזמנה לקבלת הצעות להחכרת מגרש מס' 2029 לבניית מבנה לתעשיה באזור התעשיה הצפוני ביבנה", ובתנאים למכרז, שנכללו בנספח א' לחוברת המכרז, צוין, בין היתר, כי " בהתאם לתב"ע מס' יב/223 ... ניתן לבנות על המגרש מבנה לתעשיה..." (מסמכי המכרז צורפו כנספח א' לכתב התביעה וכן כנספח גכ/4 לתצהירה של גילה כהן מטעם המינהל. ההדגשות שלי - א.ח.).

2.                 אינסופקו השתתפה במכרז וביום 28.12.92 החליטה ועדת המכרזים של המינהל לאשר את הצעתה כהצעה הזוכה. הודעה על הזכיה נשלחה לאינסופקו בו-ביום (ר' נספח ג' לתצהיר חיים ליבר, מנהל אינסופקו).

כשבועיים לאחר אותו מועד, ביום 11.1.93, פנתה המועצה האזורית גן רווה, במכתב אל מנהל מחוז המרכז של המינהל. במכתב ציינה גן רווה כי נודע לה על פרסום המכרז בו תוארו חלקות 2, 3, 5 ו- 6 בגוש 4939 כאדמות המצויות בשטח השיפוט של העיר יבנה וכן צוינה במכרז תוכנית יב/223, אשר בה נכללו אותן החלקות כחלקות המצויות בתחום המרחב התכנוני של הוועדה המקומית לתכנון ולבניה יבנה. המועצה האזורית גן רווה הוסיפה וציינה במכתבה כי הצגת הדברים כך בטעות יסודה, שכן חלקות 5 ו- 3 מצויות בשלמות בתחום המרחב התכנוני של הועדה המקומית לתכנון ולבניה "שורקות" והוא הדין בחלק הארי של חלקות 2 ו- 6 באותו גוש. מבחינה מוניציפלית, כך ציינה מועצת גן רווה, מצוי הגוש 4939 כולו בתחום סמכותה ושיפוטה. על כן, כך הודגש במכתב, נפלה טעות באישור התוכנית יב/223 על ידי הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז המרכז ויש לתקן את התשריט ואת התקנות של התכנית, ולהתאימה למרחב התכנון המקומי "שורקות". העתקים מן המכתב נשלחו לממונה על מחוז המרכז במשרד הפנים - מר דב שיש, למר יהודה ברוס - ראש עירית יבנה דאז, ולעו"ד יחזקאל לוי במשרד הפנים בירושלים. מכתב דומה, הנושא תאריך 10.1.93, נשלח ישירות למר יהודה ברוס ראש עירית יבנה דאז ויו"ר הועדה המקומית לתכנון ולבניה יבנה (ר' המכתבים נספחים סנ/16 לתצהירה של סמדר אהרון-נוחם, בודקת התוכניות בועדה המחוזית).

3.                 בעקבות מכתביה של המועצה האזורית גן רווה, הודיע מתכנן המחוז, מר מ. רובשיץ ליו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבניה יבנה, ביום 24.1.93, כי הפקדת התכנית יב/223 עליה המליצה הוועדה המקומית נעשתה בחוסר סמכות וכי "יש לראות בתכנית יב/223, ככל שנוגעת לגוש 4939 כחסרת מעמד חוקי" (ר' נספח סנ/17ב לתצהירה של סמדר אהרון - נוחם). נוכח עמדה זו של הועדה המחוזית, לא ניתן היה באותו שלב להגיש תכניות ולקבל היתרי בניה מאת הוועדה המקומית לתכנון ולבניה יבנה על פי התכנית יב/223, ובכלל זה היתרים לצרכי פיתוח ובניה במגרש נשוא המכרז.

התפתחות הדברים המתוארת בסעיפים 2 ו- 3 לעיל, תקרא להלן הבעיה התכנונית.

4.                 אינסופקו לא היתה מכותבת במכתבים המתוארים בסעיפים 2 ו- 3 לעיל והמינהל לא יידע אותה, מצידו, על דבר הבעיה התכנונית. לפיכך המשיכה אינסופקו לפעול למימוש זכייתה במכרז וכפי העולה ממכתבו של מר ליבר אל המינהל מיום 1.3.93, הסדירה ביום 26.2.93 את כל התשלומים כנדרש על פי המכרז. כן הגישה אינסופקו למינהל עד לאותו מועד את כל המסמכים הנדרשים להשלמת חתימת חוזה הפיתוח (ר' נספח גכ/15 לתצהירה של גילה כהן, ראש ענף במחלקת עיסקות במינהל). אינסופקו אף התקשרה ביום 21.2.93 עם הנתבעת 3, חברת מבני תעשיה בע"מ (להלן- חמ"ת) בהסכם לביצוע תשתית, לפיו התחייבה לשלם לחמ"ת סך של 273,699 ש"ח תמורת עבודות פיתוח שתבצע חמ"ת בשטח בו מצוי המגרש [ר' נספח ב' לתצהירו של מנהל חמ"ת מר יוסי מלמן, הנתבע 7 (להלן- מלמן)]. ההתקשרות בהסכם לביצוע תשתית נדרשה משום שחמ"ת הופקדה על ביצוען של עבודות הפיתוח בכל שטח הפרויקט מתוקף "הסכם הרשאה לביצוע עבודות פיתוח", שנקשר בינה ובין המינהל ביום 28.10.90 (ר' נספח ד' לתצהיר מלמן). זאת בנוסף להיותה מופקדת, כפי שיפורט להלן, על ניהול התכנון אשר הניב את התכנית הבעייתית יב/223.

5.                 כחודשיים לאחר שאינסופקו הסדירה את מלוא התשלומים שלהם התחייבה על פי מסמכי המכרז ואף התקשרה עם חמ"ת בהסכם לביצוע תשתית, כאמור, התברר לה כי חמ"ת הפסיקה את עבודות הפיתוח באתר וכן התברר לה באותו שלב כי קיימת מחלוקת בין עירית יבנה למועצה האזורית גן רווה באשר לשטח השיפוט ולמרחב התכנון שבתחומו מצויים המקרקעין נשוא התכנית יב/223 ובכללם המגרש. במכתבים אותם שלחה למינהל, לחמ"ת ולמשרד הפנים בעניין זה (ר' מכתב אינסופקו מיום 2.5.93 אל משרד הפנים, מכתביה מיום 30.5.93 ו- 31.5.93 אל המינהל ומכתבה מיום 20.6.93 לחמ"ת- נספחים ו, ז, ח ו- ט לתצהיר ליבר), התריעה אינסופקו על הנזקים הכבדים הנגרמים לה בשל העיכוב בלוח הזמנים לפיתוח המגרש ודרשה "לסיים את הפרשה במהירות האפשרית". יחד עם זאת, ולמרות שאין חולק כי במצב הדברים שנוצר לא הושלם פיתוח השטח ולא נתאפשרה קבלת היתר בניה להקמת המבנה, דבקה אינסופקו בעיסקה וביום 13.7.93, חודשיים ויותר לאחר שכבר ידעה כי לא ניתן יהיה לבצע את חוזה-הפיתוח על פי לוח הזמנים המקורי שנקבע במכרז, שלחה למינהל שני העתקים חתומים של חוזה הפיתוח ושל חוזה החכירה (ר' נספח גכ/21 לתצהירה של גילה כהן). המינהל מצידו חתם על חוזה הפיתוח ביום 11.8.93 (ר' נספח גכ/22 לתצהירה של גילה כהן).

6.                 בינתיים ובמטרה לפתור את הבעיה התכנונית, יזמה חמ"ת תכנית חדשה בהליך מזורז שנקבע בחוק הליכי תכנון ובניה (הוראת שעה) התש"ן-1990 - היא התכנית בר/בת/213 (להלן- התכנית הול"לית). התוכנית הול"לית הוגשה לאישור הוועדה לבניה ולמגורים (ול"ל), בהסכמת הוועדה המקומית לתכנון ולבניה "שורקות" ובחסותה, כתוכנית הזהה במהותה לתכנית יב/223. אישורה של תוכנית הול"לית בהליך המזורז, כאמור, נועד לאפשר קבלת התרי בניה במגרשים שבגוש 4939 ללא דיחוי נוסף, נוכח הבעיה התכנונית שלא אפשרה קבלת היתרים על פי התכנית יב/223. התכנית הול"לית אושרה ביום 11.10.93, לאחר שהול"ל דחתה התנגדות שהגישה עירית יבנה לאותה תכנית. יחד עם זאת, הותנו פרסומה של התכנית וההמלצה לאישורה על ידי השר בכך שיושג הסכם בין עירית יבנה למועצה האיזורית גן רווה בכל הנוגע לבעיית הביוב ולהולכת השפכים של איזור התעשיה המתוכנן במקום (ראו: סנ/28). באותו שלב, חידשה חמ"ת את עבודות התשתית באתר על פי אישור לתכניות הפיתוח שקיבלה מאת הועדה המקומית לתכנון ולבניה "שורקות". כמו-כן, הודיעה חמ"ת ליזמים השונים באזור התעשיה המתוכנן במכתבה מיום 27.12.93 וביניהם לאינסופקו, כי ניתן לעתור לקבלת היתרי בניה לועדה לתכנון ולבניה "שורקות" על פי התכנית הול"לית וכי המגרשים יימסרו ליזמים בתוך 5 חודשים מתאריך המכתב, כנגד הצגת היתר בניה (ר' נספח כה' לתצהיר מלמן). בפועל, לא ניתן היה באותו שלב לקבל עדיין היתרי בניה בהתאם לתכנית הול"לית, נוכח המחלוקות שנפלו בין עירית יבנה והמועצה האזורית גן רווה בכל הנוגע לשטח נשוא התכנית, מחלוקות שלא אפשרו השגת פתרון מוסכם לבעיית הביוב. מחלוקות אלה באו על פתרונן רק במהלך שנת 1995, עת הועבר לבסוף שטח התכנית הול"לית לתחום השיפוט של הועדה המקומית יבנה ובהתאם נשלחה לאינסופקו וליתר היזמים הודעה בחודש מאי 1995, כי עליהם להגיש את הבקשות להיתרי בניה לועדה המקומית יבנה.

7.                 היתר הבניה להקמת המבנה על המגרש ניתן לאינסופקו בסופו של דבר רק ביום 20.2.97 (ר' נספח מז' לתצהיר ליבר) והיא השלימה את בנייתו כעשרה חודשים לאחר מכן, ביום 25.12.97 (ר' נספח נב' לתצהיר ליבר). לוח זמנים זה שונה באופן מהותי מלוח הזמנים שהותווה לאינסופקו  במסמכי המכרז. אכן בסעיף 3 ל"הצעה לחתימת חוזה פיתוח" שהגישה אינסופקו במסגרת המכרז (ר' נספח גכ/4 לתצהיר גילה כהן), התחייבה היא להגיש תוכניות לבניית הנכס בתוך תשעה חודשים מיום אישור העסקה, להתחיל בבניית הנכס בתוך שמונה עשר חודשים ולסיימה בתוך שלושים וששה חודשים מיום אישור העסקה. "יום אישור העסקה" הוא היום בו אישרה וועדת המכרזים של המינהל את זכייתה של אינסופקו במכרז, קרי: 28.12.92 ומנין פשוט של התקופות הרלבנטיות יראה כי אילו התנהלו הדברים כמתוכנן וכמותנה במכרז, היה על אינסופקו להגיש לאישור המינהל תוכניות בניה לא יאוחר מיום 28.9.93, להתחיל בבניה לא יאוחר מיום 28.6.94 ולסיימה לא יאוחר מיום 28.12.95. בפועל ובשל הבעיה התכנונית לא נתאפשרה, כאמור, הגשת בקשה לקבלת היתר בניה במגרש אלא בחודש מאי 1995 ובניית הנכס הושלמה על ידי  אינסופקו רק ביום 25.12.97, דהיינו: כ- 24 חודשים לאחר המועד שהותווה ותוכנן לכך על פי מסמכי המכרז.

ההליכים המשפטיים

8.                 התביעה שבכאן, במתכונתה המקורית, הוגשה על ידי אינסופקו נגד המינהל והתמקדה בטענה כי על פי האמור במסמכי המכרז התחייב המינהל להעמיד לרשותה מגרש לצורך הקמת "מבנה לתעשייה באיזור התעשייה הצפוני ביבנה" וכן התחייב כי "בהתאם לתב"ע מס' יב/223... ניתן לבנות על המגרש מבנה לתעשייה". התחייבויות אלה הופרו על ידי המינהל משום שבפועל, לא ניתן היה לבנות על המגרש מבנה תעשיה בהתאם לתב"ע יב/223, בשל הבעיה התכנונית ובשל כך שהמגרש ששווק במכרז לא היה כלל בתחום השיפוט של העיר יבנה בעת פרסום המכרז. נוכח הפרות אלה, עתרה אינסופקו  לחייב את המינהל לפצותה בגין נזקים בסכום של 1,513,741 ש"ח, שנגרמו לה, לטענתה, בנסיבות הענין.

9.                 בעקבות הליכים מקדמיים שהתקיימו בפני כב' הרשמת ברוש וכב' הרשם אזר ז"ל, עתרה אינסופקו ביום 1.9.99 לתיקון כתב התביעה, על דרך של תוספת טיעון לענין חבותו של המינהל כלפיה וכן על דרך של הוספת נתבעים לכתב התביעה. אינסופקו נימקה את בקשתה בכך שבמהלך ההליכים המקדמיים נתגלו לה מסמכים ונתבררו לה עובדות אשר מהם עולה כי המינהל ידע, או היה עליו לדעת, בעת פירסום המכרז וכריתת חוזה הפיתוח כי נפלו פגמים בהליכי התכנון של התכנית יב/223 היורדים לשורש תוקפה וחוקיותה של תכנית זו, וכן ידע המינהל או היה עליו לדעת, כי לא ניתן יהיה לקבל היתר בניה ולהשלים את הבניה במועדים שנקצבו לכך על פי תנאי המכרז וחוזה הפיתוח. עוד טענה אינסופקו כי העובדות שנתגלו לה לאחר הגשת כתב התביעה מבססות עילות תביעה בנזיקין נגד נתבעים נוספים המעורבים בפרשה והם: חמ"ת, מדינת ישראל - משרד הפנים והוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז מרכז, הוועדה המקומית לתכנון ולבניה יבנה ועירית יבנה וכן המתכננים ר. אורבך והאינג' י. מלמן. כנגד נתבעים נוספים אלה, ביקשה אינסופקו להעלות בכתב-התביעה המתוקן טענות חלופיות בדבר רשלנות על אופן הטיפול בהכנת התכנית יב/223 ובהליכים לאישורה וכן טענות בדבר גרם הפרת חוזה הפיתוח שנכרת בינה ובין המינהל.

כב' הרשם אזר ז"ל התיר את התיקון שנתבקש, אך כעבור חודשים מספר נתבקש והותר תיקון נוסף של כתב התביעה, לפיו נמחקו ממנו האדריכלים אורבך וצורפו הוועדה המקומית לתכנון ולבניה יבנה ועירית יבנה, אשר נשמטו מכתב התביעה המתוקן לראשונה. כתב התביעה המתוקן בשנית הוגש על ידי אינסופקו ביום 30.4.00 ובעקבותיו הוגשו שתי הודעות לצד ג', האחת מטעם המינהל ומדינת ישראל - משרד הפנים והוועדה המחוזית נגד הוועדה המקומית יבנה ועירית יבנה; והשניה, מטעם הוועדה המקומית יבנה ועירית יבנה נגד המינהל, מדינת ישראל-משרד הפנים והוועדה המחוזית ותכנון ולבניה מחוזי המרכז, שר הפנים, כלל חברה לביטוח ועו"ד י. שגיא. מתוך כתב התביעה המתוקן בשנית, מכתבי בי-דין שהוגשו בעקבותיו וכן מן הראיות שהוצגו, נפרשת ועולה מסכת עובדתית רחבה יותר המתייחסת לתקופה אשר קדמה לפרסום המכרז, להליכי התכנון שהובילו לאישורה של התכנית יב/223 ולנסיבות שאפפו את הליכי התכנון הנדונים. רוב רובן של עובדות אלה אינו שנוי במחלוקת בין הצדדים וזו תמציתן:

(א). בתחילת שנת 1990, בעקבות פנייתה של עירית יבנה, יזם המינהל תכנון ופיתוח של אזור תעשיה צפוני לעיר יבנה. לצורך כך נתן המינהל לחמ"ת הרשאה לתכנון, לניהול ולפיתוח הפרוייקט מטעמו בשטחים שבבעלות המדינה. שטחים אלה כללו את החלקות 2, 3, 5, 6 בגוש 4939, אשר לגביהן, כך מתברר, התנהל מאז 10.12.1986 הליך חקירה לפי ס' 8 לפקודת העיריות (נוסח חדש). הליך זה נועד לבחון ביצוע שינוים בתחומי השיפוט של עירית יבנה והמועצה האזורית גן רווה, בין היתר, במטרה להעביר את החלקות הנ"ל בגוש 4939 מתחום השיפוט של המועצה האזורית גן רווה לתחום השיפוט של עירית יבנה, לצורך הקמת איזור תעשיה (להלן: "ההליך לשינוי תחום השיפוט"). עוד מתברר כי ביום 3.6.90 התקיימה פגישת תיאום לתכנון הפרוייקט ובה השתתפו נציגי חמ"ת, מלמן וכן מהנדס עירית יבנה מר דוד שטרית ומנכ"ל עירית יבנה מר דני בר מאיר. באותה ישיבה ציין המהנדס שטרית כי מתקיים הליך לשינוי תחום השיפוט ואף ציין כי הוא ממשיך לטפל ב"חתימת שר הפנים להעברת שטח  התעשיה הצפוני ליבנה". מכאן ברור כי כל משתתפי אותה ישיבה היו מודעים להליך לשינוי תחום השיפוט. כן הוברר למשתתפים באותה פגישה כי באותו שלב טרם הושלמה העברת החלקות הכלולות בפרוייקט לתחום השיפוט של עיריית יבנה, משום ששר הפנים טרם חתם על שינוי תחום השיפוט על פי סמכותו שבסעיף 8 לפקודת העיריות (ר' פרוטוקול הישיבה מיום 3.6.90, נספח א' לתצהיר מלמן ונספח ח' לתצהיר שטרית). ידיעה זו לא מנעה מן הגורמים המתכננים, בניהולה של חמ"ת, להמשיך בעבודת התיכנון ובהכנת התוכנית יב/223, שרוב רובה מתייחס לשטחים נשוא ההליך לשינוי תחום השיפוט. ביום 18.6.90 התקיימה ישיבה של הוועדה לתכנון ולבניה יבנה (להלן: הועדה המקומית), בהשתתפות נציגי חמ"ת בה נדונו פרטי התוכנית (ר' נספח ב' לתצהיר מלמן), וביום 25.6.90 שבה הוועדה המקומית ודנה בתכנית יב/223 ואף קיבלה החלטה להמליץ עליה בפני הוועדה המחוזית לאישור (ר' נספח ג' לתצהיר מלמן ונספח ט' לתצהיר שטרית). העד שלום דמארי, אשר כיהן באותה עת כחבר מועצת עירית יבנה וכן כחבר הועדה המקומית, העיד כי באותה ישיבה הסביר המהנדס שטרית, אשר שימש כמהנדס הוועדה המקומית כי "חלק גדול משטחי התכנית אינו מצויי עדיין פורמלית בתחומי העיר יבנה" אך "יחד עם זאת הוסיף [מר שטרית] והסביר כי כל ההליכים המהותיים הנדרשים על פי החוק להעברת שטחים אלה לשטחה המוניציפלי של יבנה הסתיימו וכי נותר רק לחכות לחתימה פורמלית של שר הפנים על צו מתאים ולפרסומו של הצו". עוד הוסיף מר דמארי וסיפר כי "שטרית אמר לחברי הוועדה כי מנסיונו מתמשכים הליכים של אישור תכניות בוועדה המחוזית תקופות ארוכות, הנמדדות לעיתים במספר שנים, ולכן עד אשר תאושר התכנית על ידי הוועדה המחוזית, לבטח יחתום כבר שר הפנים על הצו המתאים, והשטחים יעברו כדת וכדין לתחומה המוניציפלי של יבנה" (ר' ס' 8 לתצהיר עדותו של שלום דמארי).

(ב). מתצהירו של דמארי שלא נסתר עולה אפוא כי הוועדה המקומית החליטה להמליץ לועדה המחוזית על התכנית יב/223, בהסתמך על דבריו של המהנדס שטרית כי הליך העברת השטחים הכלולים באותה תכנית לשטחה המוניציפלי של יבנה מצוי בשלביו הסופיים וכי נוכח התמשכות ההליכים בוועדה המחוזית, מן הראוי לקדם את הליכי אישורה של התכנית בפני אותה וועדה במקביל להליך לשינוי תחום השיפוט ובטרם נסתיים.