פסק-דין בתיק א 1909/02

1.         העובדות הרלוונטיות וטענות התובעת

לפניי תובענה לסעדים הצהרתיים שהוגשה כהמרצת פתיחה ביום 1/7/01 והועברה בהסכמה לפסים של תביעה רגילה על-פי החלטת כב' השופט נ' ישעיה מיום  15/7/02.

במועדים הרלוונטיים לתובענה, הייתה התובעת (להלן: "אירונמטל") בעלת הזכויות בחלקות 137 ו- 138 בגוש 6368 בשטח כולל של 2,268 מ"ר בתחומי המועצה המקומית גבעת שמואל (להלן: "החלקות") לפי חוזה חכירה שנערך ביום 23/7/1956 (להלן: "חוזה החכירה").

כאן המקום לציין, כי חוזה החכירה המקורי וכל עותק ממנו לא נמצאו, וככל הנראה אבדו. עם זאת, הוגש כראיה חוזה חכירה שנחתם ביום 26/5/1987 בין אירונמטל לבין מינהל מקרקעי ישראל והקרן הקיימת לישראל (שייקראו להלן יחדיו: "המינהל"), המאשר כי החלקות הוחכרו לאירונמטל לתקופה של 49 שנים מיום 23/7/1956 ועד ליום 22/7/05, לצורך הקמת מפעל ליציקת ולזיקוק מתכות אל-ברזליות, תמורת דמי חכירה שנתיים בסך 5,056.71 ש"ח (נספח ה' לתצהירו של מר גדעון וגר, המנהל והבעלים של אירונמטל, להלן: "וגר"). עוד נקבע בחוזה החכירה כי "החוכר מתחייב לסיים בנית המפעל בהתאם לת.ב.ע בתוך שנתיים מיום אישור תכנית מפורטת בקשר לשטח נשוא חוזה זה" (ראו בתחתית עמ' 2 למבוא לחוזה החכירה) . בסעיף 21 לחוזה ניתנה אופציה לחוכר להאריך את החכירה לתקופה נוספת של 49 שנים בכפוף לתנאים מסוימים, שהעיקרי שבהם הוא מילוי כל תנאי חוזה החכירה.

בחודש נובמבר 1997 פרסם המינהל מכרז שמספרו מר/254/97 ועניינו התקשרות בחוזה למתן הרשאה לתכנון, פינוי, פיתוח ובינוי במקרקעין בשכונת גיורא בגבעת שמואל, אשר כללו את החלקות (להלן: "המכרז"). הנתבעת 2 (להלן: "מגדל הזהר") זכתה במכרז, וביום 21/6/1998 חתמה על חוזה למתן הרשאה לתכנון (להלן: "חוזה ההרשאה לתכנון", נספח יג' לתצהירו של וגר). חוזה זה הוכרז כבטל על-ידי המינהל בהודעה מיום 2/3/1999, בטענה כי הוא אינו זהה בנוסחו לחוזה שצורף לחוברת המכרז, עליו חתמה מגדל הזהר בחודש פברואר 1998, ומשכך הוא חסר כל תוקף (ראו נספח טו' לתצהירו של וגר).

בעקבות זאת, הגישה מגדל הזהר בבית-משפט זה תובענה כנגד המינהל, שהפכה גם היא לתביעה רגילה (ת.א. 2400/01). במסגרת תביעה זו ניתן צו מניעה זמני האוסר על המינהל לבצע פעולות של תכנון, פינוי, פיתוח ובינוי במקרקעין נושא חוזה ההרשאה לתכנון, לרבות בחלקות (ראו נספח טז' לתצהירו של וגר). יוער, כי בקשה שהגישה מגדל הזהר לאיחוד הדיון בשתי התביעות (בש"א 15376/01) נדחתה ביום 6/9/01 על-ידי סגן הנשיא כב' השופט י' לויט, וכי הדיון בהליך שבין מגדל הזהר לבין המינהל טרם הגיע לסיומו.

בכתב התביעה המתוקן שהגישה אירונמטל, נטען כי במשך השנים פנתה למינהל מספר פעמים, בכתב ובעל-פה, על-מנת שיזום תכנית במתחם או יתן הרשאה לאירונמטל ליזום תכנית כזו, כמתחייב מסעיף 9 לחוזה החכירה, אך ללא הועיל. בכל פעם הפנה המינהל את אירונמטל למועצה המקומית של גבעת שמואל, שהפנתה אותה בחזרה למינהל. כך גם כאשר המינהל כבר ידע כי החלקות הועמדו למכרז, אולם לטענת אירונמטל המינהל לא גילה לה דבר על כך. לאורך כל השנים שילמה אירונמטל את דמי החכירה כסדרם, ושיעורם הגיע לסכום של כ- 28,000 ש"ח בשנתיים האחרונות של תקופת החכירה (הקבלות המצורפות כנספחים כד'1-5 לתצהירו של וגר ונספחים מו'1-5 לתצהיר המשלים של וגר).

בשנת 1998, בהתקרב יובל החכירה, ביקשה אירונמטל מהמינהל להאריך את תקופת החכירה לפי האופציה הקבועה בסעיף 21 לחוזה החכירה ובהתאם לנוהל פנימי במינהל המכונה "יובל מוקדם", לפיו נוהג המינהל לחדש חוזי חכירה אף לפני תום יובל החכירה. המינהל מצדו סירב להאריך את חוזה החכירה של אירונמטל ביובל מוקדם, בין היתר, מאחר שהמפעל לא הוקם, ומשכך, לא מולאו כל תנאי חוזה החכירה כנדרש בסעיף 21 לחוזה (המכתבים המצורפים כנספחים כג'1-3, כז', כח' ו-כט'1-4 לתצהירו של וגר). בפגישה שהתקיימה ביום 24/5/01 בין וגר לנציגי המינהל הועלתה לראשונה השערה כי החלקות נכללו במכרז (מכתבו של עו"ד בניאן למינהל מיום 29/5/01, נספח לב' לתצהירו של וגר). השערה זו אומתה במכתב שנתקבל במשרדו של עו"ד בניאן מיום 18/6/01 מאת הגב' גילה כהן (להלן: "כהן"), הממונה המחוזית על עיסקות (המכתב מצורף כנספח לג' לתצהירו של וגר). כהן אישרה כי בבדיקה שערכה מחלקת המיפוי נמצא שאכן החלקות נכללו במכרז בו זכתה מגדל הזהר, אף כי על-פי הרישום בתיקי המינהל מאותו תאריך, אירונמטל היא בעלת הזכויות בחלקות (ראו נספח לד' לתצהיר וגר).

לטענת אירונמטל, ביצע המינהל עסקאות נוגדות עת מכר את הזכויות בחלקות במסגרת המכרז למגדל הזהר. המינהל היה מנוע, לטענתה, מלמכור למגדל הזהר את זכויות החכירה בחלקות, נוכח סעיף 21 לחוזה החכירה, לפיו עומדת לחוכר אופציה להאריך את תקופת החכירה ל- 49 שנים נוספות. אירונמטל הוסיפה וטענה כי כעולה מתצהיריה של כהן שהוגשו מטעם המינהל בהליך זה, המהווים הודאת בעל דין, אם החוכר עמד בכל תנאי החכירה והחכירה הינה למטרה המאפשרת את הארכתו במסגרת יובל מוקדם על-פי החלטות ונהלי המינהל, מוארך חוזה החכירה בהתאם (התצהירים מצורפים כנספחים לט' ו- מ' לתצהירו של וגר). כן עולה מן התצהירים, לדעת אירונמטל, כי לא ניתן היה לבנות על החלקות ללא תכנית מפורטת למתחם בכללותו, ועל כן, לא הפרה אירונמטל את חוזה החכירה. לפיכך, לא הייתה כל הצדקה שלא להאריך את תוקפו של חוזה החכירה לפי נוהל יובל מוקדם (לעניין נוהל יובל מוקדם הפנתה אירונמטל להחלטת מועצת מקרקעי ישראל מספר 269 מיום 22/8/1983, להחלטת מועצת מקרקעי ישראל מספר 851 מיום 19/11/1998 וכן לנוהל מספר 37.01 מיום 16/8/1998, נספחים לח'1-7 לתצהירו של וגר). לשיטתה של אירונמטל, סירובו של המינהל לחדש את החכירה עקב מכירת החלקות למגדל הזהר נגוע בחוסר תום-לב ושיקולים זרים, ואף אי-גילוי דבר המכרז במשך תקופה ארוכה יש בו משום רשלנות והתנהגות שלא בתום-לב. אירונמטל הדגישה בהקשר זה כי על המינהל, כרשות שלטונית, חל עקרון "הדואליות הנורמטיבית". הפסיקה קבעה כי מוטלת על המינהל חובת תום הלב באופן מוגבר, וכי לאזרח יש ציפיה לגיטימית לקיום הנחיות פנימיות של רשות ציבורית. עוד טענה אירונמטל כי היות שהמינהל נמנע מלתכנן את המתחם בעצמו או מלאפשר לאירונמטל לבצע את התכנון, הוא מנוע מלטעון לאי-קיומו של תנאי מתלה בחוזה לפי סעיף 28(א) לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973 (להלן: "חוק החוזים"), הקובע כי "היה חוזה מותנה בתנאי מתלה וצד אחד מנע את קיום התנאי, אין הוא זכאי להסתמך על אי-קיומו."

כלפי מגדל הזהר, טענה אירונמטל כי זו נהגה בחוסר תום-לב ובניגוד לאמור בסעיף 9.3 לחוזה ההרשאה לתכנון, בכך שלא ביקשה מן המינהל מידע או אישור זכויות בגין החלקות הכלולות במכרז. לטענת אירונמטל נדרשה בדיקה פשוטה כדי להיווכח כי היא בעלת הזכויות בחלקות.

בנוסף, ציינה אירונמטל כי אין מניעה לרשום את זכות החכירה בחלקות בלשכת רישום המקרקעין.

על יסוד כל האמור, עתרה אירונמטל לצו שיצהיר כי המכרז בו זכתה מגדל הזהר לחוזה ההרשאה לתכנון, פינוי, פיתוח ובינוי, אינו חל או אינו תקף לגבי החלקות שבחכירת אירונמטל, או לחילופין חל על החלקות בכפוף לזכותה של אירונמטל להארכת ההסכם לכ- 49 שנים נוספות. כן עתרה אירונמטל לכוף על המינהל את חידוש חוזה החכירה במסגרת יובל מוקדם לתקופה נוספת של 49 שנים וזאת לפי האופציה הנתונה לאירונמטל בסעיף 21 לחוזה החכירה, וכפי שהמינהל נוהג לעשות במקרים דומים של חוכרים אחרים. לבסוף, עתרה אירונמטל להורות למינהל לרשום את זכויותיה בחלקות בלשכת רישום המקרקעין בהתאם לסעיף 10 לחוזה החכירה.

בד בבד עם הגשת התובענה, הגישה אירונמטל בקשה לצו מניעה זמני במעמד צד אחד להורות למינהל ולמגדל הזהר להימנע מביצוע כל דיספוזיציה וכל סוג של תכנון ובניה בנוגע לחלקות וכן להורות לרשם המקרקעין לרשום הערה לפי סעיף 130 לחוק המקרקעין, תשכ"ט-1969 (בש"א 14713/01). ביום 8/7/01 ניתן צו מניעה זמני כמבוקש כנגד הפקדת ערבות של אירונמטל ללא הגבלה בסכום, לפיצוי על כל נזק שייגרם על-ידי צו המניעה במקרה שהתובענה תידחה.

2.         טענות המינהל

בכתב ההגנה, לא חלק המינהל על כך שאירונמטל היא בעלת זכויות החכירה בחלקות, וכי החלקות אמנם נכללו בגדר המכרז בו זכתה מגדל הזהר. יחד עם זאת, טען המינהל כי עד לפרסום המכרז בשנת 1997 לא יזמה אירונמטל כל פעילות תכנונית בחלקות, חרף התחייבותה בחוזה החכירה להקים מפעל בתוך פרק זמן קצוב, ורק כאשר נגלה לה דבר המכרז החלה לפנות בתכתובות שונות לגבי המצב התכנוני של החלקות. מכאן שאירונמטל לא עמדה בתנאי חוזה החכירה ועל כן, לפי הוראת סעיף 21 לחוזה החכירה, היא אינה זכאית לחידוש החכירה. המינהל אף טען כי לא רק שאין לראות את האמור בתצהיריה של כהן כהודאה בכך שאירונמטל לא הפרה את חוזה החכירה, אלא שמן האמור בתצהירים עולה ההיפך הגמור מכך, היינו כי אירונמטל לא עמדה בהתחייבויותיה על-פי חוזה החכירה.

עוד טען המינהל כי נוהל יובל מוקדם לא חל על החכירה של אירונמטל, בין היתר, בשל כך שייעוד החלקות הוא לתעשייה. מכל מקום, כאמור בהבהרה לנוהל זה, מדובר במסמך פנימי המסדיר את עבודת המינהל והמיועד לעובדיו בלבד, ואין בו כדי לבסס זכויות או חובות. הקובע הוא החוזה שבין המינהל לחוכר והחלטות מועצת מקרקעי ישראל, בעוד שנוהל יובל מוקדם אינו אלא כלי עזר למימוש החלטות אלו - ותו לא. אשר על כן, אין באי-הארכת חוזה החכירה של אירונמטל ביובל מוקדם כל סטיה מן הנוהל הפנימי בעניין זה, וגם אם קיימת סטיה כזו, דבר המוכחש, הרי שקיים טעם סביר לכך, נוכח החלטות מועצת מקרקעי ישראל.

לטענת המינהל אין רלוונטיות במקרה הנוכחי לסעיף 28(א) לחוק החוזים, שכן חוזה החכירה אינו חוזה על תנאי ותוקפו חל מיד עם חתימתו. לחילופין, טען המינהל כי אירונמטל היא זו אשר נשאה באחריות לקיום התנאי ולכן היה עליה לקדם את אישור התכנית המפורטת לצורך הקמת המפעל. לחילופי חילופין, טען המינהל לתחולתו של סעיף 28(ג) לחוק החוזים, הקובע כי "הוראות סעיף זה לא יחולו אם היה התנאי דבר שהצד היה, לפי החוזה, בן חורין לעשותו או לא לעשותו, ולא יחולו אם מנע הצד את קיום התנאי או גרם לקיומו שלא בזדון ושלא ברשלנות." המינהל טען כי הגורם הנכון ליזום תכנית על המתחם הוא הועדה המקומית לתכנון ובניה המרכז, וכי סעיף 9 לחוזה החכירה, עליו מבססת אירונמטל את אחריותו של המינהל לתכנון המתחם, כלל אינו רלוונטי לעניין, באשר הוא עוסק בבקשות חוכר לשינוי ייעוד הקרקע. המינהל אף שלל את טענותיה של אירונמטל לפיהן התנגד ליוזמות תכנוניות בחלקות ומנע ממנה לתכנן ולהקים מפעל.

המינהל הכחיש כי נחתמו עסקאות נוגדות כטענת אירונמטל, והסביר כי על-פי המכרז ניתנת לזוכה אך הרשאה לתכנון המקרקעין, שבסיומו אמור להיחתם חוזה פיתוח. כמו כן, בסעיפים 4 ו- 5 לחוברת המכרז וכן בסעיף 11 לחוזה ההרשאה לתכנון מצוין מפורשות כי הזוכה במכרז יידרש לפנות את כל המחזיקים ובעלי הזכויות האחרים במקרקעין. כיוון שכך, והיות שאירונמטל החזיקה בדין בחלקות, פינויה יכול היה להיעשות אך ורק על-פי הסכמה בינה לבין הזוכה במכרז, ועל כן, כאמור, אין בפעולת המינהל בקשר עם המכרז משום עסקה נוגדת על החלקות.

המינהל המשיך וטען כי לפי סעיף 10 לחוזה החכירה החובה לרשום את זכויות החכירה בחלקות הוטלה על אירונמטל, ומשלא עשתה כן, על אף שגם לטענתה לא הייתה מניעה לכך, אין לה אלא להלין על עצמה. בהקשר זה הוסיף המינהל כי אין באישור הזכויות על החלקות כדי לבסס חובות וזכויות משפטיות, והוא אינו גובר על הרישום בלשכת המקרקעין.

לסיכום, טען המינהל כי לא נפל כל פגם בהחלטתו שלא להאריך את חוזה החכירה עם אירונמטל, שכן זו לא מילאה אחר התחייבויותיה החוזיות ולכן היא אינה זכאית להארכת החוזה, בין אם ביובל חכירה ובין אם ביובל מוקדם. דווקא התנהגותה של אירונמטל, ובייחוד הימנעותה מלנקוט פעולות כלשהן להקמת המפעל עד לשנת 1997, בה פורסמה המכרז, מעידה על חוסר תום-לב. המינהל סבור כי אירונמטל לא התכוונה להקים מפעל, ומשנודע לה על המכרז החלה לשלוח תכתובות בנוגע לחלקות על-מנת להפעיל לחצים ולהשתמש בזכות להארכת חוזה החכירה כקלף מיקוח במשא ומתן לפינוי הקרקע מול מגדל הזהר.