פסק-דין בתיק א 153121/02

מונחת בפניי בקשה לסילוק התביעה על הסף מחמת העדר עילה.

1.                  ביום 16.1.02 הגישה המשיבה (להלן: " התובעת") תובענה כספית כנגד המבקשת(להלן: " הנתבעת" או " העירייה") להשבת סכום כסף שגבתה הנתבעת שלא כדין.

2.                  העובדות וטענות התובעת שתוארו בכתב התביעה הן כדלקמן:

ביום 24.12.97 קיבלה חברת באוהאוס בע"מ היתר בניה מהנתבעת לתוספת דירות מגורים בבניין הנמצא ברחוב אלנבי 56 בתל אביב (להלן בהתאמה: " ההיתר" ו" הבניין"). היתר זה הועבר על שמה של התובעת. ביום מתן ההיתר שילמה התובעת לנתבעת בהתאם לדרישתה, סך של 231,345 ש"ח עבור "קרן חניה". קרן החניה נגבתה כחלק מתשלום האגרות וההיטלים שהיוו תנאי מוקדם לקבלת היתר הבניה וזאת לאור העובדה שהועדה המקומית לתכנון ובניה פטרה את התובעת מן החובה להקים מקומות חניה בפועל וחלף זאת חויבה התובעת להשתתף בעלות התקנת אותם מקומות חניה. לטענת התובעת, הנתבעת לא עמדה בתנאים המצטברים שבהתקיימם מוסמכת הנתבעת לגבות את קרן החניה וזאת מכוח תקנות התכנון והבניה (התקנת מקומות חניה), התשמ"ג-1983 (להלן: " תקנות החניה המקוריות") . על כן לטענתה הנתבעת גבתה את קרן החניה ללא כל הסמכה ועליה להשיבם לתובעת. התנאים שלטענת התובעת לא התקיימו הינם: במועד גביית קרן החניה לא הייתה תוכנית מאושרת להקמת חניון ציבורי וכן כי לא היה בשלבי הקמה חניון ציבורי במרחק הקטן מ-100 מ' מהבניין. עוד טוענת התובעת כי בניית החניון לא בוצעה עד כה למרות שחלפו ארבע שנים ממועד התשלום (רק עתה יצא מכרז לביצוע תוכנית שאושרה בינתיים). כמו כן, לא הוקמה כל קרן ספציפית להקמת חניון ציבורי.

טענות הצדדים

3.                  לטענת הנתבעת, יש לסלק את התביעה כנגדה על הסף מחמת העדר עילה. לטענתה, ביום 17.6.04 פורסם תיקון לתקנות החניה (להלן: " התיקון"), לפיו על הנתבעת להקים חניון ציבורי במרחק של 350 מ' מהבניין וזאת תוך 10 שנים ממועד מתן ההיתר. לטענתה, תחילתו של התיקון הינו ביום התקנת התקנות המקוריות, היינו ביום 24.7.85, וכן כי התיקון חל על כל בקשה להיתר שהוגשה לאחר תחילת התקנות המקוריות. לאור האמור בתיקון, טרם חלפו עשר שנים ממועד מתן ההיתר (ביום 28.12.97) להקמתו של חניון ציבורי במרחק של 350 מ' מהבניין. על כן, התביעה נעדרת עילה.

4.                  מנגד טוענת התובעת, כי הנתבעת כלל לא הבינה את שנטען בכתב התביעה. לטענתה, "כתב התביעה, שהוגש בינואר 2002, מושתת על הטענה כי לא היתה כל תכנית מאושרת להקמת חניון ציבורי לצרכי היחידות עבורן שולם כופר החניה, וכי לא הוקמה כל קרן יחודית (ספציפית) לצורך הקמתו של החניון הציבורי האמור". התובעת טענה בנוסף, כי לא ניתן לתקן בתקנות משנה בתחולה רטרואקטיבית כאשר אין הסמכה לחקיקה רטרואקטיבית בחקיקה המסמיכה. ובענייננו, סעיף 265 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: " החוק" או " חוק התכנון והבניה") שהוא מקור הסמכות לתיקון תקנות החניה, אינו מסמיך את שר הפנים להחיל את התקנות בתחולה רטרואקטיבית.

5.                  על כך משיבה הנתבעת, כי בניגוד לטענות התובעת קיימת תוכנית מאושרת מאפריל 1993 (יותר מארבע שנים לפני דרישת התשלום מהתובעת), שעל פיה אמור לקום חניון במרחק הקטן מ-250 מ' מהבניין (בהתאם למגבלה בסעיף 2 לתוספת לתקנות הבניה) וכי הוקמה וקיימת קרן ספציפית שכל כספיה מיועדים אך ורק לצורך הקמת חניונים ציבוריים ברחבי העיר. כן טוענת הנתבעת, כי אין בנוסח הקודם של התקנות כל הוראה הקובעת זמן להקמת החניון הציבורי ועל כן אין מקום לטענה כי החניון לא נבנה בתוך זמן סביר. בנוסף טוענת הנתבעת, כי התיקון לתקנות החניה רק הבהיר את המצב המשפטי. לטענתה, התיקון והחלתו למפרע "הינו מהלך משפטי מורכב ומכוון, שמטרתו היתה ליתן פיתרון למס' בעיות... לגבי יישומם בפועל של התנאים שנקבעו בנוסח התקנות המקורי בקשר עם הקמת חניונים ציבוריים". בעיות כגון: אי התאמתה של טבלת המרחקים לתנאי החיים ולתנאים הפיזיים בערים השונות, מהתקנות המקוריות השתמע כאילו גביית הכספים צריכה להיעשות בגין על חניון ציבורי בנפרד, עוד השתמע מהתקנות המקוריות כאלו אין אפשרות לגבות כספים עבור חניון עתידי שטרם הוקם.

בנוגע לטענה בדבר תקפות התיקון: הנתבעת מציינת כי התיקון נכנס לתוקף רק לאחר ששר הפנים קיים את חובתו בדין להיוועץ עם המועצה הארצית. זאת ועוד המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (חקיקה) אישר את התחולה למפרע של התיקון וזאת לפני התקנת התיקון על ידי שר הפנים. לטענתה, ההלכה קובעת כי בהעדר איסור מפורש או מכללא בחוק המסמיך אין מניעה כי תקנות תחולנה למפרע וזאת בתנאי שהתחולה הרטרואקטיבית תעמוד במבחן של סבירות. יתרה מכך, בחוק התכנון והבניה קיימת הסמכה משתמעת לתחולה למפרע של התיקון שכן התיקון עולה בקנה אחד עם תכלית החוק. כמו כן טוענת הנתבעת, כי התיקון עומד בכל מבחני הסבירות - אין החלה רטרואקטיבית של הוראה פלילית או של מס או חיוב חדש מהציבור. התיקון אך מסדיר את הטיפול באותם כספים שכבר נגבו לקרן החניה.

6.                  לפנים משורת הדין, התרתי לתובעת להגיב לתשובת הנתבעת וזאת תגובתה מיום 22.12.04: לטענת התובעת, לנתבעת כלל לא הייתה סמכות לגבות קרן חניה שכן מקור הסמכות אינו יכול לבוא מ תוספת לתקנות כשכל מהות התוספת הינה קביעת הסדרים טכניים של נושא החניה ולא מקור סמכות לגביית קרן חניה. כן טוענת התובעת, כי הפסיקה קובעת כי אם גביית קרן החניה אינה עומדת בדקדקנות בתנאי סעיף 2לתוספת אזי הגביה נעשתה בחריגה מסמכות. בנוסף טוענת התובעת, כי התיקון אינו משפיע על טענותיה בכתב התביעה, לפיהן לא הייתה תוכנית מאושרת וכי לא הוקמה קרן ספציפית. על כן, אין בתיקון כדי להשמיט עילת תביעה בנוגע לטענותיה אלו. טענת הנתבעת כי בקרוב עומד לקום חניון מצריכה בירור עובדתי והוכחה. הנתבעת אף הודתה כי לא קיימת קרן ספציפית (סעיף 11 לכתב ההגנה). התובעת העלתה טענה לפיה אם אכן קיים תוקף רטרואקטיבי לתיקון, הרי שקיימת הפרה צפויה מצד הנתבעת שכן לא תוכל לעמוד בהתחייבויותיה עד לשנת 2007. בנוסף טוענת התובעת, כי כלל לא ניתן הכשר על ידי היועמ"ש לתחולה הרטרואקטיבית ולו מטעם זה יש לפסול את התחולה ככזאת. לטענת התובעת, ההלכה שהוצגה על ידי הנתבעת בנוגע לתחולה רטרואקטיבית שונתה וכעת נקבעה חזקה מפורשת כנגד תחולה רטרואקטיבית. כמו כן, התיקון עומד בהיפוך גמור לסעיף 265(11) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ח-1965 (להלן: " חוק התכנון והבניה") ולמעשה מנתק את הקשר בין הבניין לבין מקום החניה.

7.                  בדיון שהתקיים ביום 3.1.05 הצעתי לצדדים ליתן פסק דין על יסוד החומר שבתיק וזאת לאחר שהנתבעת תמסור תשובה לתגובה השנייה של התובעת אליה תצורף תעודת עובד ציבור/תצהיר ומסמכים של הנתבעת. בכל מקרה התרתי לנתבעת ליתן את תשובתה לתגובתה השנייה של התובעת. הנתבעת סירבה להצעת בית המשפט.

8.                  לגופה של התגובה השיבה הנתבעת כדלקמן: טענתה החדשה של התובעת לפיה לא ניתן לגבות תשלום לקרן חניה מכוח התוספת אינה נכונה ומשוללת בסיס משפטי - הדבר נעשה כך במשך שנים ואף נעשה דבר דומה בתקנות אחרות מה גם שאין מדובר במס כי אם בסוג של דמי השתתפות. מהות התקנות אינה קביעת תקן והסדרת טכנית של חניה, כי אם חיוב מהותי של מבקש היתר להתקין בפועל מקומות חניה ורק במקרים מיוחדים ניתנה לוועדה המקומית סמכות לפטור מן החובה להתקין מקומות חניה וחלף זאת לחייב את מבקש ההיתר מימון עלות הקמתם של אותם מקומות חניה. הנתבעת טוענת כי היא עומדת בכל תנאי סעיף 2(ב) לתוספת לתקנות החניה שבתוקף כיום, היינו לאחר התיקון - קיימת תוכנית מאושרת שאושרה 4 שנים לפני דרישת התשלום מהתובעת וכן הוקמה קרן חניה כללית ייעודית. התובעת העלתה טענה חדשה נוספת בדבר הפרה צפויה - המדובר בשינוי או הרחבת חזית אסורה מה גם שהטענה אינה נכונה. הנתבעת טוענת, כי טענת התובעת לפיה היועמ"ש לא נתן הכשר לתחולה הרטרואקטיבית אינה נכונה - המדובר בטענה חמורה ובכל מקרה עומדת לרשות חזקת הכשרות המינהלית. הנתבעת מוסיפה כי ההלכה שהוצגה על ידי התובעת אינה הלכה כי אם אמרת אגב בדעת יחיד וההלכה שהייתה קיימת טרם שונתה. מה גם שניתן לבסס את החקיקה למפרע על סעיף 17 לפקודת הפרשנות (נוסח חדש) (להלן: " פקודת הפרשנות") . כמו כן טוענת הנתבעת, כי התיקון אינו מנתק את הקשר בין הבניין לבין מקום החניה בחניון הציבורי. הנתבעת חוזרת ומדגישה כי אין בתיקון הטלה רטרואקטיבית של מס או היטל או חיוב חדש מהציבור, אלא התיקון רק מסדיר את הטיפול בכספים שכבר נגבו בעבר ומבטיח כי ישמשו רק למטרה של הקמת חניונים ציבוריים ואינו פוגע בזכויות קנויות של צדדים שלישיים והתובעת לא שינתה מצבה לרעה. כמו כן התחולה למפרע באה להיטיב עם הציבור ולקדם את האינטרס של הקמת חניונים ציבוריים "באמצעות כספים שנגבו וזאת בתוך פרק זמן מוגדר וידע מראש... מונע אי ודאות משפטית... הארכת תקופת ההתיישנות לתביעת השבה של כספי קרן חניה".

דיון

9.                  תקנות החניה פורסמו ביום 24.7.1983, והן בתוקף מיום 24.7.1985 (ראה סעיף 8 לתקנות הנ"ל).

10.              בעבר, נוסחו של סעיף 2 לתוספת לתקנות החניה היה כדלקמן:

"חובת התקנת מקומות חניה

(א) היתר בניה יחייב להתקין באתר הבניה, או בסמוך לו, מספר מקומות חניה כמפורט בתוספת זו.

(ב) על אף האמור בסעיף קטן (א) רשאית הועדה המקומית לפטור מן החובה להתקין מקומות חניה לפי התקן, כולם או מקצתם, משיקולים שבתכנון, סביבה או תחבורה ולחייב מבקש היתר בניה להתקינם במקום שמחוץ לנכס, או להשתתף בהתקנתם בחניון ציבורי, המוקם על פי תכנית מאושרת שלביצועה הוקמה קרן למימון החניון האמור, הכל בהתאם להוראות התכנית המגדירות את מספר מקומות החניה ומועדי הביצוע, ובלבד שמרחק ההליכה בין הנכס לבין החניה לא יעלה על המפורט להלן:

גודל הרשות המקומית     אזור מגורים...     אזורים אחרים