פלג גל ואח' נ' עיריית יהוד - מונוסון

פסק דין

עתירה (מתוקנת) המופנית כנגד חוקיות צווי הטלת הארנונה שנחקקו על ידי עיריית יהוד - מונוסון (להלן "העירייה" או "הרשות") החל משנת 1986 ואילך, וכן כנגד שומות הארנונה שהושתו על העותרים בשנים 2006-2008.

רקע

1.העותרים הינם הבעלים והמחזיקים של דירות מגורים הבנויות כבתים פרטיים דו-משפחתיים צמודי קרקע בתחומה המוניציפאלי של העירייה.

בשנים 2005-2006 ערכה העירייה סקר נכסים באמצעות מודדים שנשלחו, בין היתר, גם לבתי העותרים. בעקבות ממצאי המדידות, חלקם באומדנא, קיבלו העותרים דרישת תשלום ארנונה בגין שטחים שונים שבעבר לא חויבו בארנונה. לא זו אף זו, על פי החלטת מועצת העירייה מיום 6.2.06, דרישת התשלום היתה רטרואקטיבית מיום 1.7.05 (ראו "חיובי ארנונה בגין שינוי שטח הנכס (בעקבות סקר נכסים)", נספחים ב' ו-ג' לעתירה).

2.בסמוך לאחר קבלת החיובים פנו העותרים באמצעות בא-כוחם לעירייה במטרה לבחון ולבדוק את חוקיות תעריפי הארנונה. לשם כך, ביקשו מהעירייה כי תמציא מסמכים ממסמכים שונים המתייחסים לצווי ארנונה שהוטלו החל משנת 1986/7 ואילך (ראו מכתב ב"כ העותרים מיום 11.9.06, נספחים ד' לעתירה).

3. משלא המציאה העירייה את מלוא המסמכים שנדרשו, ומשסברו העותרים כי מהמסמכים שנמסרו להם עולה כי חלק מצווי הארנונה בשנים אלו הוטלו שלא כדין, הגישו בקשה להארכת מועד להגשת עתירה (בש"א 32070/06, נספח ז' לעתירה). כבוד השופט ישעיה שדן בבקשה החליט להעבירה לתגובת העירייה (ראו החלטה מיום 28.9.06). תגובה מעין זו איננה נמצאת בתיק בית המשפט, ומסיבות שלא הובהרו – לא ניתנה כל החלטה נוספת בבקשה.

במקביל לבקשה להארכת מועד להגשת עתירה, נקטו העותרים בהליכי השגה וערר.

בתאריך 31.3.08 הגישו העותרים עתירתם. לאחר הגשת תגובת העירייה, אליה צירפה מסמכים נוספים, ביקשו העותרים לתקן את העתירה, ומכאן העתירה המתוקנת שהוגשה בתאריך 18.12.08, שמעתה תקרא להלן: "העתירה".

לציין כי הליכי ההשגה והערר תלויים ועומדים עד להכרעת בית המשפט בעתירה. כן הסכימו הצדדים על הקפאת הליכי הגבייה כל עוד תלויים ועומדים ההליכים בעניינם של העותרים.

4. בעתירה טוענים העותרים כי צווי הטלת הארנונה השונים המפורטים בה נגועים באי חוקיות. לטענתם, "דיני ההקפאה" שחוקקו החל משנת 1985 הגבילו את עצמאותן של העיריות בקביעת תעריפי הארנונה, וכל שינוי בתעריפים החורג מעבר לשיעור העדכון הכללי המאושר כדין לאותה שנה, מחייב את אישור שרי הפנים והאוצר (להלן: "אישור השרים").

שלוש טענות אי-חוקיות בפי העותרים:

א. הראשונה, כי תעריפי הארנונה לנכס מסוג "דירות בבתים בודדים או דו-משפחתיים לרבות קוטג'ים" (להלן:"תעריף הבתים") הושתו שלא כדין. כנקודת מוצא בחרו העותרים בצו הארנונה לשנת 1986 וביארו לגבי שנים כאלו ואחרות על פני שני העשורים שחלפו מאז מדוע תעריף הבתים הקבוע בצווים חורג מהתעריפים המותרים, מבלי שניתן על כך אישור השרים כנדרש (כך לדוגמא השנים 1986, 1990, 1995). זאת ועוד, בשנת הכספים 1988 קבעה העירייה לראשונה תעריף מדורג לבתים. קביעת מדרג זה הביאה לעליית הארנונה, וגם זאת מבלי לקבל אישור על כך. מוסיפים העותרים כי בשנים שונות אכן ניתנו אישורי השרים לתעריפי הארנונה החריגים, אך אישורים אלו הינם לשנת המס הספציפית לגביה ניתנו ולא ניתן לבסס על תעריפים חריגים אלו את תעריפי השנה העוקבת, מבלי לקבל שוב את אישור השרים. כך לדוגמא, אם ניתן אישור לתעריף החריג שבשנת 2001, הרי משהגיעה שנת 2002 ואושרה העלאה כללית של 2.5% על התעריף, שעור ההעלאה צריך להיות על בסיס תעריפי שנת 2001 ללא התוספת החריגה, אף שאושרה אז. טיעון דומה מעלים העותרים ביחס לשנת 2006 המבוססת שלא כדין לדידם על התעריפים החריגים של שנת 2005, והשנים 2007 ו – 2008 המבוססות, שלא כדין, על אישור חריג שניתן בשנת 2006. עוד מצביעים העותרים גם על שלושה צווי ארנונה שאין העירייה מאתרת אותם, ובשל כך לא ניתן לבחון חוקיות תעריפיהם (השנים 1989, 1991, 1992).

ב. טענתם השניה של העותרים היא כי שינויים בהגדרת "שטח הנכס" בצווי הארנונה השונים אינו חוקי, משום שהשינוי מגדיל את השטחים נשוא החיוב ומהווה שינוי במדיניות הפרשנית של שיטת חישוב שטח הנכס. את אלה אין אפילו ביכולתם של השרים להכשיר. בעיקר מלינים העותרים על כך כי בשנת המס 1987 החלה העירייה לכלול "שטח מרפסת לא מקורה" במניין השטחים לחיוב, ובשנת 1990 (ויתכן שאף קודם לכן בשנת 1989, אלא שצו הארנונה לשנה זו אינו בנמצא) החלה לכלול גם "שטח חניה מקורה" בשטח הנכס לחיוב. בשולי דבריהם גם טיעונים לעניין אי חוקיות חיוב בליטות ארכיטקטוניות ושטח כניסה מקורה לבית.

ג. הטענה השלישית, עניינה אי חוקיות השתת ארנונה באופן רטרואקטיבי בצרוף הפרשי הצמדה וריבית. טענה זו מתייחסת לסקר הנכסים שנערך ביהוד-מונוסון ושבעקבותיו הוצאו שומות מתוקנות ובהן שטח נוסף לחיוב והכל באופן רטרואקטיבי, מתאריך 1.7.05 (ראו החלטת מועצת העירייה מיום 6.2.06, נספח יב לכתב התשובה).

לטענת העותרים, לא זו בלבד שלא ניתן לתקן שומת ארנונה באופן רטרואקטיבי לאחר סיום שנת הכספים, אלא שגם לא ניתן לתקנה במהלך השנה השוטפת וזאת על שום אינטרס ההסתמכות של הנישום. לכל היותר ניתן להשית ארנונה מוגדלת רק מהשנה העוקבת לשנת הכספים בה בוצע הסקר וניתנה הודעה לנישום על הגדלת החיוב. לענייננו, רק משנת 2007 ואילך. בתוך כך טוענים העותרים כי המדידות בנכסיהם בוצעו בידי מי שאין להם רישיון כדין כפי שנקבע בפקודת המדידות, ועל כן אין לבסס עליהם את שומות ארנונה.

לאור האמור מבקשים העותרים כי בית המשפט יקבע את התעריף החוקי לשנות המס החל משנת 1986 ועד לשנת 1995 (למעט השנים 1987, 1993 ו - 1994), וכן את התעריף החוקי לשנים 2005-2008. מבוקש גם כי בית המשפט יקבע שאין לכלול בשטח נכס לחיוב את שטחי המרפסת הלא מקורה ואת החניה המקורה; כי שומת שנת 2006 הינה סופית ולא ניתן לשנותה בעקבות הסקר או לדרוש ארנונה באופן רטרואקטיבי ועוד בצירוף הפרשי ריבית והצמדה. ובכלל יש לקבוע כי אין להסתמך על המדידות שבוצעו על ידי מי שאינו מודד מוסמך.

5. לטענת המשיבים העתירה תוקפת את חוקיות צווי הארנונה החל משנת 1986 ועד לשנת 2008. אולם, היא לוקה בשיהוי ניכר - לכל הפחות - בכל הקשור לצווי הארנונה עד שנת 2006 (כולל). דיון בכל שנות המס שהסתיימו זה מכבר יסכל את יכולתה של העירייה להתגונן באופן אפקטיבי כנגד טענות העותרים. עוד נטען כי קבלת העתירה עלולה לפגוע בהכנסותיה של העירייה שהסתמכה על דרישת הגבייה, ולהשליך על תקציבה ומצבה הכספי, כך שגם האינטרס הציבורי של כלל תושבי הרשות עלול להיפגע. עסקינן בבירור הנוגע לצווי מסים וחיובי ארנונה המשתרע על פני עשרות שנות כספים שהסתיימו, ובעת הזו אין דרך של ממש לברר את הנסיבות בהן התקבלו החלטות העירייה דאז וחוקקו צווי המסים על ידה. לא ניתן להתחקות אחר מלוא המסמכים הרלוונטיים לבירור העתירה וזאת מאחר שהאישים ובעלי התפקידים שקיבלו את ההחלטות בעת ההיא, אינם משמשים עוד בתפקידם. מוסיפה העירייה וטוענת כי בשנים האחרונות פעלה במסגרת תוכנית הבראה שנחתמה מול משרד הפנים. התוכנית מתבססת ומסתמכת על הכנסות העירייה מגביית ארנונה בהתאם לצווי המסים הקיימים. כל שינוי בהם או תיקונם למפרע עלול לפגוע ביכולתה לעמוד בהתחייבויות שנטלה על עצמה לטווח ארוך וביכולתה להחזיר מענקים ממשלתיים והלוואות שקיבלה במסגרת הסכם ההבראה. מהאמור עולה כי קבלת העתירה עלולה להביא לקריסה כלכלית מוחלטת של העירייה ושל תוכנית ההבראה.

לגופם של דברים טוענת העירייה כי אכן אין ברשותה את כל צווי הארנונה לשנים הרלוונטיות. פניה למשרד הפנים בנדון לא הניבה את התוצאות המקוות. עם זאת, אף אם לא עלה בידה לאתר את כל המסמכים הרלוונטיים ואת אישורי השרים להעלאות החריגות בתעריפי הארנונה בחלק מהשנים, אין בכך כדי לבטל את חזקת הכשרות העומדת לה, שלא נסתרה בידי העותרים. כבר נפסק כי חזקת תקינות המעשה המנהלי הולכת וגוברת ככל שחולף הזמן ממועד ביצוע הפעולה המנהלית, ובענייננו חלפו כבר כ - 23 שנים. לחילופין, היה ויתברר כי היו בעבר חריגות כלשהן בקביעת תעריפי הארנונה על ידי העירייה, הרי שאלה באו על תיקונן הן בשנת 1999 והן בשנת 2006. בשנים אלו ביקשה העירייה ואף קיבלה את אישור השרים להעלאה חריגה של תעריפי הארנונה. מכאן, שתעריפי השנים 2007 ו – 2008 הנסמכים על התעריפים המאושרים של שנת 2006 בצירוף שיעור העדכון הכללי שאושר (2.73%) הינם כדין.

באשר לטענות העותרים בדבר שינוי הגדרת שטח הנכס והכללת "שטח מרפסת לא מקורה" ו"שטח חנייה מקורה" בשטחים המחויבים בארנונה, הרי שדין הטענות להידחות. הן בשל השיהוי שבהעלאתן, והן מטעמי חזקת כשרות המעשה המינהלי ו/או הבטלות היחסית קרי, ביטול פרוספקטיבי ולא רטרואקטיבי. זאת ועוד, בעבר, כמו גם היום, לא מחייבת העירייה "שטח מרפסת לא מקורה" בארנונה. אשר להוספת שטחי החניות המקורות לחיוב, זוהי בגדר "הטלת ארנונה לראשונה" וככזו מותרת על פי דין. בכך נסמכת העירייה על עע"מ 11641/04 סלע נ' מועצה אזורית גדרות ([פורסם בנבו] (17.7.06)). (להלן: "פרשת סלע").