עתירה מנהלית כנגד רוכלים הפועלים בטיילת אילת עוכבה תוך אפשרות לחדשה

השופטת מ' נאור:

1.        פרשת הרוכלים הפועלים בטיילת הצפונית שבתחומי העיר אילת מעסיקה באופן אינטנסיבי את בית המשפט המחוזי בבאר-שבע, וזאת במותבים שונים. הערעור שלפנינו עוסק בחלק מאותה פרשה.

הרקע

2.        הרקע לפרשה, וההליכים השונים מובאים בפתח פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים (כב' השופטת דברת): עירית אילת החליטה, בשנת 2000, על שיפוץ הטיילת הצפונית. היה צורך לפנות את הרוכלים מתחומי הטיילת כדי לאפשר את ביצוע השיפוצים. חלק מהרוכלים ישבו בטיילת עוד במהלך שנות התשעים. ל- 59 מהם היה הסכם הפעלה לתקופה של 5 שנים. באותה עת ישבה קבוצה נוספת של 25 רוכלים שלא היו להם הסכמי הפעלה. במסגרת ההליכים, לאחר שניתן תחילה צו מניעה האוסר את פינוי הרוכלים מהטיילת הגיעו הצדדים ביום 23.8.2001 להסדר לפיו הרוכלים יפנו את הטיילת על מנת לאפשר ביצוע השיפוצים תוך שניתן להם היתר זמני לרוכלות במקום אחר (ה"פ 4128/00 ביהמ"ש המחוזי ב"ש). עירית אילת לא עמדה במועד בו התחייבה לסיים העבודה, ומשקבוצה של 59 רוכלים רצתה לשוב לטיילת הוצא צו מניעה, לבקשת עירית אילת, האוסר על הרוכלים לשוב לשם. צו המניעה הזמני הוארך מעת לעת. ביום 3.6.2003 ביטל בית המשפט את צו המניעה ואיפשר חזרתם של 62 רוכלים לשוב ולרכול בטיילת (בש"א 4722/02).

           במקביל הוגשה תביעה ע"י עירית אילת (ה"פ 2091/02) כנגד השבת הרוכלים, בשל כך שהעבודות בטיילת טרם הסתיימו ומפאת הצורך בשינוי תב"ע בעקבות פניית מינהל מקרקעי ישראל, בעל הקרקע, לפיה קיומם של דוכני הרוכלים על הטיילת נוגד את התב"ע. הדיון בתביעה של עירית אילת נקבע ליום 6.11.2003 בפני כב' השופט גלעדי. לפני הדיון הוגשה בקשה של היועץ המשפטי של עירית אילת, עו"ד יוסף בצלאל, לדחות את הדיון, שנקבע ערב הבחירות לראשות העיריה, בחירות בהן התמודד ראש העיר דאז מר קדוש, בסיבוב שני, לאחר שלא זכה בסיבוב הראשון. ביום 4.11.2003 פנה מר קדוש עצמו בכתב לבית המשפט, בניגוד לעמדת ב"כ העיריה, וביקש לאשר הסדר אליו הגיע ישירות עם ב"כ הרוכלים ולפיו ימחקו התובענות ההדדיות בכפוף להסכמות שהושגו. למרות התנגדות ב"כ העיריה וב"כ המינהל אישר בית המשפט את ההסכמים, שמשמעותם היתה החזרת 84 רוכלים לטיילת, ונתן להם תוקף של פסק דין. על פסק דין זה לא הוגש ערעור.

           בסמוך למתן פסק הדין האמור הגיש המינהל שהוא הבעלים של הקרקע תובענה להצהיר על בטלות כל ההסכמים שנעשו עם קבוצות שונות של רוכלים ועל ביטול פסקי הדין שניתנו בהסכמה, וביקש גם את ביטול פסק הדין שניתן עוד ביום 23.8.2001 ב-ה"פ 4128/00 בעקבותיו פונתה הטיילת, וזאת בשל אי חוקיות. המינהל טען כי ההסכמים מנוגדים לחוק התכנון והבניה, אשר אינו מתיר פעילות מסחרית כלשהי בשטח הטיילת. פעילות הדוכנים, כל עוד לא שונתה התב"ע, אינה חוקית. עוד טען המינהל כי הסכמי הפשרה נחתמו לאחר שראש העיר היוצא, מר קדוש, הפסיד בבחירות ומעמדו היה כשל ראש רשות המסיים את תפקידו, ולכן לא יכול היה הוא לחייב את העיריה. שיקוליו בחתימת ההסכמים, כך נטען, לא היו עניניים ואושרו בניגוד לעמדת היועמ"ש של העיריה (ת"א 7139/03 ביהמ"ש המחוזי בב"ש). הליך זה עודנו תלוי ועומד והוא יכונה להלן - תביעת המינהל.

           עם ביטול צוי המניעה ובאין פיקוח של עירית אילת, הקימו רוכלים רבים נוספים דוכנים על הטיילת, בה נוצר מצב של כאוס. עירית אילת לא עשתה דבר כדי למנוע הצפת הטיילת בכמויות של דוכנים אשר מהוים מפגע של ממש וסכנה בטיחותית לבאי הטיילת ולרוכלים עצמם.

           עם כניסתו לתפקיד של ראש העיר החדש, מר מאיר יצחק הלוי, מינה הוא ועדה ציבורית לבדיקת כל נושא הרוכלות באילת - ועדת סטרשנוב. הועדה ציינה בדו"ח שהוגש על ידה כי "התגלתה בפנינו תמונה קודרת ביותר של העדר אכיפת החוק בתחום רגיש זה, ע"י כל הגורמים האחראים לאכיפת החוק בטיילת. ניתן לסכם את התרשמותנו העגומה למדי מהנעשה בתחום הרוכלות בטיילת במשפט אחד קולע, ולפיו: 'בימים ההם אין שלטון בטיילת העיר אילת  - איש הישר בעיניו יעשה'". עוד עולה מדו"ח הועדה כי בחודש אפריל 2004, עת ביקרה הועדה בטיילת, היו בה לא פחות מ- 158 דוכנים המחוברים חיבורים פירטיים למקורות חשמל.

           עד כאן - הרקע כפי שהוא עולה מפסק הדין נשוא הערעור.

העתירה

3.        העותרים בבית המשפט לעניינים מינהליים, שהם המערערים לפנינו, הם בעלי עסקים במתחם מסחרי המצוי בצד הצפוני של הטיילת במבנה קבע הקרוי פנינת אילת. בעתירתם קבלו על כך שרוכלים שהציפו את הטיילת מונעים גישה למתחם המסחרי, פוגעים בפרנסתם ופועלים בניגוד לתב"ע, שעניינה שטח ציבורי פתוח ושאין היא מתירה בניית מבנים כלשהם. עוד הודגש בעתירה כי גם 59 דוכנים לגביהם ניתן היתר הינם למעשה בניגוד לתב"ע שכאמור אינה מתירה בניית מבנים כלשהם וממילא יש בטיילת למעלה מ-158 דוכנים, והדוכנים מתרבים מיום ליום. לטענת העותרים הסכם ההפעלה שאישר ראש העיר הקודם לרוכלים, גם אם אושר על ידי בית המשפט, אינו יכול להוות תחליף לקבלת רשיון עסק, וההבטחה שניתנה על ידי ראש העיר הקודם ניתנה ללא סמכות. מכל מקום - יש להפעיל את דוקטרינת ההשתחררות מחוזה רשות.

4.        בית המשפט לעניינים מינהליים קיבל את העתירה ברובה. לגבי אותו חלק בו התקבלה העתירה ועל כך אין לפנינו ערעור - אוכל לקצר. בית המשפט מתח ביקורת קשה על העירייה והורה לה לאכוף את סילוקם של הרוכלים, וזאת למעט ביחס לקבוצת רוכלים מסויימת. הסעד האופרטיבי שניתן בעתירה הוא זה: "אני מורה לעיריה להפעיל את סמכותה על פי החוק ולפנות את כל מי שמפעיל דוכן רוכלות בטיילת, שאינו נמנה עם אלה שהיו צד להליכים המשפטיים בה.פ. 2091/02 ועת"מ 304/02 ושאין בידו רשיון רוכלות...". עוד הורה בית המשפט כי לאחר מכן על העירייה למקד את הרוכלים שיוותרו בטיילת ככל שניתן בסמוך לאותן 59 נקודות שנועדו מלכתחילה לרוכלות, ולפנות, ככל הניתן, את הרחבה שלפני פנינת אילת.

5.        בית המשפט הסביר מדוע אין הוא מתייחס בפסק דינו לקבוצת הרוכלים הנזכרת. לעניין זה קבע בית המשפט:

"איני סבורה שבמסגרת תיק זה עלי להיזקק לטענות הנטענות ע"י העותרים הזהות לטענות המהוות את הבסיס לבקשת המדינה לביטול פסקי הדין, הנוגעות לתקפם של הסכמי ההפעלה ודרך ההשתחררות מהם, ומן הראוי שענין זה יוכרע באותה מסגרת [כלומר בתביעת המינהל - מ"נ]. העתירה ככל שהיא נוגעת לאותם רוכלים שהיו צד לפסק הדין שניתן ע"י כב' הנשיא השופט גלעדי בה.פ 2091/02 ועת"מ 304/02, המתיר את שובם לטיילת נדחית בשלב זה וגורלה יוכרע בתביעה התלויה ועומדת בת.א.7139/03. למען הסר ספק אין בקביעה זו מתן היתר לשהותם בטיילת מעבר למה שנקבע בפסק הדין של כב' הנשיא, השופט גלעדי."

הטענות בערעור

המערערים

6.        המערערים קובלים על כך שבית המשפט לא נתן כל צו בעניין הקבוצה הנזכרת. לטענתם, לא נכון היה להשאיר עניין זה להכרעה בתביעת המינהל. המערערים כלל אינם צד לתביעה האמורה. הם טוענים שהתובע באותו הליך יכול לחזור בו מתביעתו או לנהלה בצורה כושלת, והמערערים יימצאו עצמם ללא תקנה כאשר עילת תביעתם בשאלה זו - נדחתה. המדינה, כך מזכירים הם, תמכה בעתירתם. כל הצדדים הרלבנטיים היו צד לדיון בפני השופטת דברת והם שטחו את טענותיהם, וניתן היה וצריך היה להכריע בטענות.

7.        עוד טוענים המערערים כי לא ניתן לקיים את צו בית המשפט בשל אי יכולת לזהות את הרוכלים "המורשים". לטענתם, עד היום לא ידוע מי מקבוצת הרוכלים המחזיקה בהסכמי ההפעלה מצוי על הטיילת, שכן בתוך ה"קבוצות" חלו שינויים מעת הגשת התביעה ועד לכתיבת הסדר הפשרה שקיבל בזמנו תוקף של פסק דין. למעשה המערערים טוענים כי לא ניתן לבצע את פסק הדין אפילו באותו חלק שלו המחייב את העירייה לפנות את הרוכלים, למעט הקבוצה הנזכרת, שכן השאלה מי היו צד להליכים האמורים היא "תעלומה", ומעת לעת "צצים" "טוענים" חדשים הטוענים שהם "מורשים" להישאר בטיילת הצפונית. לטענתם של המערערים "מהותם וזכותם של יחידי הקבוצה עמומה ונתונה לפרשנות ופירושים שונים".

8.        המערערים מעלים טענות שונות לגוף העתירה, טענות בהן לא הכריעה הערכאה הראשונה: משמעות פסק הדין המוסכם, הלכת ההשתחררות ועוד ועוד. אומר כבר עתה כי בעניינים אלה בהם לא הכריעה הערכאה הראשונה ולאור התוצאה אליה הגעתי כפי שעוד יוסבר איני מחווה דיעה.