עתירה להטלת עיצום כספי על התחנה המרכזית ירושלים בגין הפרת חוק אוויר נקי

העתירה

1.לפניי עתירה מינהלית נגד החלטתו של משיב 2, ראש אגף איכות אוויר במשרד להגנת הסביבה, הממלא את תפקיד הממונה לפי הוראות חוק אוויר נקי, התשס"ח-2008; להטיל עיצום כספי על העותרת, התחנה המרכזית ירושלים ניהול (1966) בע"מ, בגין הפרות של הוראות החוק הנ"ל. העותרת גורסת, כי בנסיבות העניין הממונה נעדר סמכות להטיל עיצום כספי כאמור; כי ממילא היא אינה הגוף הנכון להטלת העיצום; כי היא קיימה את כל הוראות הממונה באופן סביר; ולחלופין, כי מדובר בסכום בלתי סביר ומידתי, ויש להורות על הפחתתו.

הרקע הנורמטיבי

2.מטרתו של חוק אוויר נקי, התשס"ח-2008 (להלן – חוק אוויר נקי או החוק), שמכוחו הוטל העיצום הכספי נושא העתירה, הוא "להביא לשיפור של איכות האוויר וכן למנוע ולצמצם את זיהום האוויר, בין השאר על ידי קביעת איסורים וחובות בהתאם לעקרון הזהירות המונעת, והכל לשם הגנה על חיי אדם, בריאותם ואיכות חייהם של בני אדם ולשם הגנה על הסביבה..." (סעיף 1 לחוק).

3.בין-היתר, מעניק החוק סמכויות שונות ל"ממונה" – ראש אגף איכות אוויר במשרד להגנת הסביבה, משיב 2 בעתירה דנן (להלן – הממונה). בכלל זה מוסמך הממונה, לפי סעיף 8(ב) לחוק, לאחר התייעצות עם מנכ"ל משרד הבריאות, לקבוע "נהלים לעניין התרעה לציבור על זיהום אוויר חריג ולעניין המלצות לציבור על דרכי התנהגות במצב כאמור".

יוער, כפי שצוין בכתבי-הטענות מטעם המשיבים, כי "נוהל התרעה למצבי זיהום אוויר חריג" פורסם ביום 20.4.06, עוד בטרם כניסתו לתוקף של חוק אוויר נקי; ועניינו קביעת הוראות בדבר פרסום התרעה על אירועי זיהום אוויר באמצעי התקשורת, פרסום הנחיות כיצד יש לנהוג במצב כאמור וכן יצירת כתובת למענה אנושי רציף בזמן אמת לפניות הציבור עקב התרעות. מכל מקום, במהלך הדיון בעתירה פורסם נוהל חדש בנושא, המחליף את קודמו, וזאת מכוח סעיף 8(ב) לחוק ולאחר התייעצות עם מנכ"ל משרד הבריאות – "נוהל לעניין התרעה לציבור על זיהום אוויר חריג ודרכי התנהלות לפי חוק אוויר נקי, התשס"ח-2008". מטרתו של הנוהל הנ"ל, כאמור בו, היא קביעת הליך פרסום התרעה לציבור על זיהום אוויר חריג ופרסום המלצות לציבור, לרבות – קביעת המצבים שבהם על הממונה לבחון פרסום התרעה כאמור, וכן קביעת שלבי העבודה והגורמים האחראיים והשותפים לפרסום (להלן – נוהל ההתרעה החדש).

4. בהמשך לסעיף 8(ב) שלעיל, קובע סעיף 8(ג) לחוק:

"(ג) ראה הממונה, לפי הנהלים שנקבעו בהתאם לסעיף קטן (ב), כי קיים או עלול להתקיים זיהום אוויר חריג באזור מסוים, יפרסם על כך התרעה לציבור בתקשורת האלקטרונית, וכן רשאי הוא –

(1) לפרסם המלצות לציבור על דרכי התנהגות במצב כאמור;

(2) אם ראה כי יש בכך כדי להביא למניעת זיהום האוויר החריג או לצמצומו – להורות לבעל מקור פליטה המנוי בתוספת השלישית או בתוספת הרביעית או לבעל מקור פליטה החייב ברישוי לפי חוק רישוי עסקים, לנקוט אמצעים סבירים כפי שיפרט בכתב, בהתאם להוראות לעניין זה בהיתר פליטה שניתן לו או בהתאם לתנאי הרישוי שנקבעו לגביו לפי חוק רישוי עסקים או בהתאם להוראות שניתנו לפי סעיף 41, לפי העניין;

(3)...".

"בעל מקור פליטה" מוגדר בסעיף 2 לחוק אוויר נקי, בין-היתר, כמי ש"מחזיק במקור פליטה", או "מי שהוא בעל היתר או רישיון הדרושים לפי כל דין להפעלתו של מקור פליטה או לשימוש בו או מי שמוטלת עליו חובה לקבל היתר או רישיון כאמור". המונח "מקור פליטה", מוגדר בסעיף הנ"ל כך: "מיתקן או מערך מיתקנים, נייח או נייד, לרבות מכונה, מכשיר או חפץ, וכן מקום, שנפלטים מהם מזהמים לאוויר או הגורמים או העלולים לגרום לפליטת מזהמים לאוויר, עקב פעולה או תהליך המתבצעים בהם או באמצעותם, לרבות כל פעולה או תהליך נלווים שיש להם או שעלולה להיות להם השפעה על פליטת מזהמים, ולמעט אם זיהום האוויר הנגרם או העלול להיגרם מהם זניח".