עת"מ 8910-11-11

1.עתירה מינהלית זו תוקפת את החלטת הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה ירושלים (משיבה 1) מיום 2.8.11 בעניינה של תכנית מתאר מקומית מס' מי/873 – מקב"ת מבוא ביתר (להלן – התכנית). התכנית, אותה יזמה והגישה משיבה 4 (להלן – היזם), מאשרת הקמת שכונה חדשה בת 1,444 יחידות דיור על שטח של כ-600 דונם בתחומי היישוב צור הדסה ממערב למושב מבוא ביתר. התכנית פורסמה למתן תוקף ביום 2.6.06, לאחר הליך התנגדויות בפני הוועדה המחוזית והליך של ערר בפני ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ולבניה (משיבה 2). הערר הוגש בהתאם לרשות שניתנה בפסק דינו של בית משפט זה בעת"מ 631/02 מיום 29.5.03. בהחלטה מיום 5.9.04 קבעה ועדת המשנה לעררים "כי לא יינתנו היתרי בניה טרם תשתכנע הוועדה המחוזית שקיים פתרון תחבורתי איזורי ישים ובר ביצוע אשר אינו פוגע בנופם הייחודי של הרי ירושלים". קביעה זו נכללה בתקנון התכנית כתנאי י"ב בסעיף 10, המונה שורה של תנאים למתן היתרי בניה ותעודות גמר מכוח התכנית.

2.ביום 4.8.09 קיימה הוועדה המחוזית דיון במתן היתרים על פי התכנית, והחליטה לאשר מתן היתרי בניה במתכונת מדורגת של שלושה שלבים, שכל אחד מהם מותנה בהסדרה בטיחותית של צמתים שונים בכבישי האזור, כמפורט בהחלטה. נקבע באותה החלטה כי ההסדרה הבטיחותית עונה על הוראת ועדת המשנה לעררים בדבר קיומו של פתרון תחבורתי אזורי, וכי כוונת ההוראה לא הייתה לפתרון בעיית עומסי התנועה בכבישים המובילים מצור הדסה לירושלים, שהרי ועדת המשנה לעררים לא התנתה את הוצאת היתרי הבניה בהרחבת אחד מכבישים אלו. העותרים לא השלימו עם ההחלטה והגישו נגדה עתירה מינהלית לבית משפט זה (עת"מ 1825/09; להלן – העתירה הקודמת). בעקבות דיון שהתקיים בעתירה הקודמת ביום 12.9.10 הושגה הסכמה בין הצדדים באשר לביטול החלטת הוועדה המחוזית מיום 4.8.09. בהתאם לכך נתן בית המשפט ביום 5.10.10 תוקף של פסק דין להסדר הבא:

"משיבה 1 [הוועדה המחוזית] תשוב ותבחן האם הפתרון התחבורתי המוצע על ידי יזמי תכנית מי/873 נותן פתרון לסוגיית עומסי התנועה על הצירים הרלוונטיים. בחינה חוזרת זו תתקיים לאחר שהיזם [משיבה 4] יגיש לוועדה חוות דעת תחבורתית המתייחסת לכלל הנתונים והתכניות הרלוונטיות בתוך 90 ימים, ולאחר שלעותרים תינתן הזדמנות להגיש חוות דעת תחבורתית מטעמם או התייחסות לחוות הדעת מטעם היזם בתוך 90 ימים נוספים. חוות הדעת מטעם הצדדים ייבחנו על ידי יועץ התחבורה של משיבה 1. לאחר מכן תקיים משיבה 1 דיון ותיתן את החלטתה בנושא בשים לב להערות בית המשפט כפי שהובעו במסגרת הדיון".

לקראת הדיון החוזר בוועדה המחוזית הוגשה לוועדה מטעם היזם ומינהל מקרקעי ישראל (משיב 3; להלן – המינהל) חוות דעת תחבורתית מיום 20.12.10 מאת חברת אמאב תחבורה בע"מ (להלן – חו"ד אמאב). חוות דעת זו התווספה לחוות דעת קודמת של אמאב (מיום 11.2.09) אותה הגישו היזם והמינהל לוועדה המחוזית לקראת הדיון ביום 4.8.09, וכן לחוות דעת חיצונית (מיום 21.7.09) של מומחים מהטכניון בנושא הבטיחות, אשר הוזמנה על ידי משרד התחבורה. העותרים הגישו חוות דעת תחבורתית (מחודש מרץ 2011) מאת חברת מתת – מרכז תכנון תחבורה בע"מ (להלן – חו"ד מתת). הוועדה המחוזית קיימה דיון ביום 2.8.11 ושמעה בו את המומחים מטעם הצדדים ואת טענות באי-כוחם. בתום הדיון קיימה הוועדה המחוזית דיון פנימי, שלאחריו נתנה את ההחלטה נשוא העתירה.

3.במהלך הדיון הפנימי, הביעו נציגי המינהל, משרד הבינוי והשיכון, עיריית ירושלים ועיריית בית שמש, את תמיכתם באישור הוצאת היתרי בניה חרף הקשיים התחבורתיים העולים מחוות הדעת. לדבריהם, עומסי תנועה מהווים לרוב במדינת ישראל תוצאה בלתי נמנעת של פיתוח אזורי, ואין מנוס אלא להסתגל למצב זה. לנוכח מצוקת הדיור הקשה בירושלים, ומאחר שמצב התחבורה באזור התכנית הוא בגדר הסביל, יש לאפשר את פיתוח התשתיות לאחר הוספת יחידות הדיור ולא לעכב את הבניה עד להסדרת התשתית התחבורתית. לעמדה זו הצטרפה יו"ר הוועדה המחוזית, שהוסיפה כי מצב התנועה באזור בצור הדסה טוב בהרבה ממצב התנועה באזורים אחרים בירושלים. לעומתם, סבר נציג משרד התחבורה כי חוות הדעת מטעם העותרים משקפת את עומסי התנועה הצפויים בעתיד, וכי מאחר שהתכנית אינה מציעה פתרון תחבורתי שיש בו לספק מענה ראוי לתוספת הבניה המוצעת, אין מקום לאשר הוצאת היתרי בניה במצב הנוכחי. נציג הגופים הציבוריים שעניינם בשמירת איכות הסביבה סבר אף הוא כי אין לאשר הוצאת היתרי בניה. יועץ התחבורה של הוועדה המחוזית הסביר כי חוות הדעת של העותרים ושל היזם סבירות שתיהן ומצביעות על מצב גבולי של עומסי התנועה הצפויים בעתיד, וכי מדובר במצב המתקרב לקצה הקיבולת של הכבישים. עוד ציין, כי השאלה המכרעת היא קצב פיתוח האזור, וכי די יהיה בהגדלת מספר כלי הרכב של תושבי היישוב ביתר עלית בעשרה כלי רכב לכל אלף תושבים, כדי להביא את היקפי התנועה אל מעבר לגבול הקיבולת.

4.בהצבעה שנערכה לאחר הדיון הפנימי גברו קולות חברי הוועדה המחוזית שצידדו באישור הוצאת היתרי בניה (שישה חברים) על פני קולות החברים (שלושה במספר) שסברו כי אין לתת את האישור. שני חברים נמנעו.

דעת הרוב ציינה כי לא קיימים פערים משמעותיים בין חוות הדעת של העותרים ושל היזם, המלמדות שתיהן כי מצב התחבורה בכבישי אזור התכנית המובילים לירושלים הוא גבולי ו"אינו מן המשופרים". מאחר שבאופק לא נראית הרחבה של אחד הכבישים הקיימים (כביש 60 הידוע בשם כביש המנהרות, או כביש 386 מצומת צור הדסה לעין כרם דרך הסטף), הפתרון היחיד המסוגל להקל באופן משמעותי את עומסי התנועה מצור הדסה לירושלים, הוא כביש ארצי מהיר מס' 39 מאזור השפלה הדרומית לירושלים, המצוי בתכנון. אלא שהקמת כביש זה אינה צפויה בשנים הקרובות. עם זאת, ולאחר איזון כל האינטרסים הצריכים לעניין, לא סברה דעת הרוב כי חומרת עומסי התנועה באזור – עומסים שאמנם קיימים אולם לא בדרגת חומרה קיצונית – מצדיקה לעצור בו את הפיתוח למשך שנים רבות עד להקמת כביש 39. לעניין זה התחשבה דעת הרוב בעובדה שהוראת התכנית (בהתאם להחלטת ועדת המשנה לעררים משנת 2004) הקנתה לוועדה המחוזית את שיקול הדעת לקבוע האם קיים פתרון תחבורתי ראוי ובר ביצוע, תוך הימנעות מקביעת הוראה קטגורית המתנה הוצאת היתרי בניה בהקמת כביש 39. בנוסף, לקחה דעת הרוב בחשבון מספר שיפורים הצפויים בשנים הקרובות בכבישים המובילים למערב ירושלים ולמרכז העיר: הארכת דרך בגין עד צומת רוזמרין בשכונת גילה (המתחבר לכביש 60); הרחבת כביש 38 מבית שמש לשער הגיא; הרחבת כביש 1 משער הגיא לירושלים; והקמת כביש אורה-משואה. אף ששיפורים אלה אינם מספקים מענה ישיר וכולל לתנועה מצור הדסה לירושלים, יש בהם לשפר את מצב התחבורה לירושלים. לפיכך יש בשיפורים צפויים אלה, בשילוב התנאים שנקבעו בהחלטה הקודמת מיום 4.8.09 בדבר הסדרת מספר צמתים בכבישי האזור מבחינה בטיחותית, ובתוספת תנאי חדש אותו קבעה כעת הוועדה המחייב הקמת מסוף תחבורה ציבורית לאחר אכלוס לא יותר ממחצית יחידות הדיור המאושרות בתכנית, כדי לענות על דרישת התכנית בדבר קיומו של "פתרון תחבורתי אזורי ישים ובר ביצוע אשר אינו פוגע בנופם הייחודי של הרי ירושלים". ה"אזוריות" של הפתרון נובעת הן מכך שחוות הדעת שהוגשו התייחסו לסוגיה התחבורתית האזורית, והן מכך שהשיפורים הנזכרים במערכת התחבורה לירושלים הם בעלי אופי אזורי. מדובר בשיפורים המצויים בשלב תכנוני מתקדם, ולפיכך הפתרון הוא "בר ביצוע" כנדרש בתכנית. מתקיימת גם הדרישה לכך שהפתרון "אינו פוגע בנופם הייחודי של הרי ירושלים" שכן אין כוונה להרחיב את כביש 386.

דעת הרוב הוסיפה כי שקלה האם להתנות את אישור הוצאת היתרי הבניה בכך שתחילה יושלמו השיפורים המתוכננים בכבישים המובילים לירושלים, כמפורט לעיל. אלא שלנוכח הצורך הדוחק והדחוף במימוש התכנית לשם הוספת יחידות דיור במחוז ירושלים, ומאחר שהשיפורים המתוכננים הנ"ל מצויים בתכנון מתקדם יחסית, סברה לבסוף דעת הרוב כי אין מקום לעכב את הוצאת היתרי הבניה עד להשלמת השיפורים. כמו כן שקלה דעת הרוב את הצעת יועץ התנועה של הוועדה המחוזית לחלק את הוצאת היתרי הבניה לשני שלבים, באופן שיאפשר לבחון את מצב התחבורה באזור לאחר השלמת השלב הראשון. הצעה זו נדחתה, משום שיש בה לעכב את מימוש השלב השני של התכנית למשך שנים ארוכות. לכך אין מקום, הן בשל הצורך המשמעותי והדחוף במימוש התכנית כולה, הן מכיוון שמצב התחבורה באזור צור הדסה אינו קשה עד כדי כך שיש בו להצדיק עיכוב ממושך של מימוש השלב השני, והן מאחר שפיצול היתרי הבניה לשני חלקים יאריך את פרק הזמן בו השכונה תימצא במצב של אתר בניה.

5.העותרים טוענים כי החלטת הוועדה המחוזית לוקה במספר פגמים משפטיים המחייבים את ביטולה. ראשית, חריגה מסמכות נוכח הפרת החלטת ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית, הנמצאת במדרג הסמכות מעל הוועדה המחוזית, כך שאין לוועדה המחוזית סמכות לקבל החלטה הסותרת את החלטת ועדת המשנה לעררים. בעוד אשר ועדת המשנה לעררים אסרה על הוועדה המחוזית לאשר מתן היתרי בניה כל עוד לא שוכנעה "שקיים פתרון תחבורתי איזורי ישים ובר ביצוע אשר אינו פוגע בנופם הייחודי של הרי ירושלים"; וחרף עמדת יועץ התחבורה של הוועדה ונציג משרד התחבורה בדבר הכשל התחבורתי הצפוי ממימוש התכנית – החליטה הוועדה המחוזית להסתפק בהסדרה בטיחותית של מספר צמתים ובהקמת מסוף תחבורה ציבורית. חריגה נוספת מסמכות קיימת, לטענת העותרים, באי-מילוי הוראת פסק הדין בעתירה הקודמת, שהחזיר את הדיון לוועדה המחוזית לשם בחינת הפתרון התחבורתי וסוגיית עומסי התנועה, ולמטרה זאת בלבד. שנית, שיקולים זרים וחוסר סבירות, הנובעים מכך שהחלטת הוועדה המחוזית מתבססת על שיקולים שהיא אינה רשאית לשקול בהקשר זה (מצוקת דיור ובטיחות), ובה בעת מתעלמת מהשיקול היחיד אותו מחויבת הייתה לשקול (מצב התחבורה). שלישית, העדר תשתית עובדתית, בהינתן שחוות הדעת המקצועיות מטעם הצדדים לא הועברו לחברי הוועדה המחוזית לקראת הדיון מיום 2.8.11, ובמהלך הדיון לא נמצאו ברשותם. כתוצאה מכך, חברי הוועדה קיבלו את ההחלטה בלא שהתאפשר להם לעיין בחוות הדעת, תוך שנאלצו להסתפק במצגות שהציגו בפניהם עורכי חוות הדעת ויועץ התחבורה של הוועדה. נציג משרד התחבורה אף ביקש שהות של מספר ימים על מנת ללמוד את חוות הדעת, שלא נמסרו לו לקראת הדיון, אולם מבוקשו לא ניתן לו ויו"ר הוועדה החליטה לקיים את ההצבעה על אתר. רביעית, השתתפות נציגת המינהל בדיון ובהצבעה חרף היות המינהל בעל הזכויות במרבית שטח התכנית ומי שקידם את התכנית יחד עם היזם.