בר - יעקב - נכסים והשקעות בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב

עניינה של העתירה דנן בשאלה האם לצורך הארכת היתר בניה שניתן ביום 22.10.2014 ניתן להחיל את תקנות בקשה להיתר (רישוי בנייה), התשע"ו – 2016 (להלן גם: "תקנות רישוי בנייה" או "התקנות החדשות") כך שסך תוקף ההיתר יעמוד על 6 שנים, או שמא יש להחיל את תקנות התכנון והבנייה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל – 1970 (להלן גם: "תקנות בקשה להיתר" או "התקנות הקודמות") על פיהן ניתן ההיתר בשנת 2014.

רקע וטענות הצדדים

ביום 22.10.2014 ניתן היתר הבנייה מושא העתירה, לביצוע שינויים ותוספות בנייה בבניין ברחוב המלך ג'ורג' 31 בת"א. העבודות לא התחילו בתוך שנה והדבר הבא לביטול ההיתר בהתאם לתקנות הקודמות ותנאי ההיתר. ביום 12.10.2015 ובהתאם להוראות תקנה 20(ג) לתקנות הקודמות, הגישה העותרת בקשה להארכת תוקף ההיתר לשנתיים, ובקשתה אושרה כך שתוקף ההיתר ניתן עד ליום 22.10.2017. משראתה העותרת בסמוך לתום תקופת תוקף ההיתר כי העבודות אינן צפויות להסתיים במועד, הגישה ביום 24.7.2017 בקשה נוספת לארכה של שלוש שנים (קרי עד ליום 22.10.2020; ובסה"כ 6 שנים מהוצאת ההיתר המקורי), וזאת בהסתמך על הוראות התקנות החדשות. ביום 29.10.2017 ניתנה החלטת רשות הרישוי לפיה לאור נימוקי הבקשה ומטעמים מיוחדים מוארך ההיתר בשנה אחת בלבד עד ליום 22.10.2018, וזאת לפי ס' 20א(ג) לתקנות הקודמות (ובסה"כ 4 שנים מהוצאת ההיתר המקורי). ביום 1.11.2017 גם הבהירה המשיבה לעותרת כי לאחר פקיעת תוקף ההיתר הוא לא יאורך עוד, וככל שלא תסתיים הבנייה יהיה צורך להגיש בקשה חדשה להיתר לצורך השלמת עבודות הבנייה. מכאן העתירה.

לגישת העותרת, היה על המשיבה להאריך את תוקף ההיתר בשלוש שנים בהתאם לס' 60(א) לתקנות החדשות. נטען כי ביום בו הגישה העותרת את הבקשה לארכה היו התקנות החדשות בתוקף, וכי תקנה 120 לתקנות החדשות ביטלה את תקנות 2-18 ו-20-27 לתקנות הקודמות, מבלי שנקבעו הוראות מעבר. נטען, שהדבר יצר לאקונה חוקית ואין בנמצא הסדר חקיקתי המאפשר הארכת תוקפו של היתר, וניתן לעשות זאת רק באמצעות התקנות החדשות – קרי ארכה ל-3 שנים. עוד נטען, שפרשנות המשיבה מצריכה "החייאת" התקנות הקודמות, וגרסת העותרות היא גרסה סבירה יותר.

לגישת המשיבה, הבקשה להיתר הוגשה בשנת 2011 – אז גם נבדקה מהותית, ומאז הבקשות היו טכניות. לשיטתה, החלת התקנות החדשות תאריך את ההיתר ב-5 שנים, הארכה בלתי סבירה שהיא מעבר לכוונת התקנות הקודמות והחדשות – שמטרתן הגבלת תוקף ההיתר למספר סביר של שנים וארכה של לא יותר מ-3 שנים. נטען, שתקנה 121 לתקנות החדשות קובעת במפורש כי התקנות החדשות יחולו על בקשה למידע להיתר ובקשה להיתר שיוגשו לפי התקנות החדשות, וכי ביטול התקנות הקודמות הוא רק עבור בקשות חדשות. המשיבה הפנתה בעניין זה לערר 6027/17 פתחי נ' הוועדה המקומית לתו"ב חולון (27.8.2017), שם נקבע כי על בקשות להיתר שהוגשו לפי התקנות הקודמות ימשיכו לחול התקנות הקודמות. עוד נטען, כי יש לתת עדיפות לפרשנות הוועדה המקומית וועדת הערר שהן מוסדות התכנון הבקיאים בתחום התכנון והבנייה. בנוסף, נטען שקריאה הרמונית של הוראות המעבר ביחד עם הצעת החוק לתיקון 101 מלמדות שכוונת המחוקק הייתה שבקשות שהוגשו לפני תחילת התיקון ימשיכו להבחן לפי החוק שחל על הבקשות בעת הגשתן, וזאת כיוון שבתקנות החדשות נקבע לוח זמנים שונה.

דיון והכרעה

על פי התקנות הקודמות, היתר הבנייה תקף ל-3 שנים (ס' 20(ב) לתקנות בקשה להיתר) ואם לא הוחל בעבודה תוך שנה הוא בטל (ס' 20(ג) לתקנות בקשה להיתר). ככל שתוקף ההיתר פקע – אם מכיוון שלא הושלמו העבודות תוך 3 שנים ואם מכיוון שלא התחילו בעבודות תוך שנה – ניתן להאריך את ההיתר כדלקמן: "חידושו של היתר לפי תקנה זו יהיה לשנתיים ממועד פקיעתו, ואולם מוסד התכנון רשאי לחדשו לשנה נוספת, מטעמים מיוחדים שיירשמו" (ס' 20א(ג) לתקנות בקשה להיתר).

אם כן, על פי התקנות הקודמות - ככל שהוחל בבנייה בתוך שנה, תוקף ההיתר יהיה 5 שנים ומטעמים מיוחדים שיירשמו אף 6 שנים. לעומת זאת, אם לא הוחל בבנייה בתוך שנה, תוקף ההיתר יהיה 3 שנים, ומטעמים מיוחדים שיירשמו אף 4 שנים – זהו המקרה של העותרת.

על פי התקנות החדשות שנכנסו לתוקף ביום 4.9.2016, היתר הבנייה תקף ל-3 שנים (ס' 59(א) לתקנות רישוי בנייה), וזאת ללא התנאי של תחילת עבודות בתוך שנה. ככל שההיתר פקע – ניתן להאריך את ההיתר כדלקמן: "מוסד התכנון שנתן את ההיתר יחדש או יאריך את תוקפו של היתר, לבקשת בעל ההיתר, לתקופה שלא תעלה על שלוש שנים" (ס' 60(א) לתקנות רישוי בנייה).

אם כן, על פי התקנות החדשות – תוקף ההיתר הוא 3 שנים ויכול תוקפו להיות מוארך עד 6 שנים, וזאת ללא התחשבות בשאלה מתי התחילו העבודות (להשלמת התמונה יצוין, כי קיימים חריגים אחרים לתוקף ההיתר בס' 59 לתקנות הרישוי, שאינם רלוונטיים לענייננו).

ההבדל בין התקנות הוא כפול. האחד – על פי התקנות הקודמות לגבי מי שלא התחיל בעבודה בתוך שנה, "קוצר" משך הזמן המקסימלי להיתר ל-4 שנים במקום 6 שנים. הסדר זה לא חל בתקנות החדשות – וכולם (למעט חריגים שאינם רלוונטיים כאן) יכולים לזכות לארכה של עד 6 שנים; השני – על פי התקנות הקודמות, בכדי לזכות בארכה של 3 שנים יש צורך בהגשת שתי בקשות (הראשונה לשנתיים מתקבלת "אוטומטית", והשנייה לשנה מתקבלת "מטעמים מיוחדים"). הסדר זה לא חל בתקנות החדשות – ודי בבקשה אחת כדי להאריך ב-3 שנים.