רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ נ' עיריית קריית ים

 1.העותרת, רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ, היא חברה ממשלתית המחזיקה במתחם בשטח של כ- 6,800 דונם שמתוכם כ-6,000 דונם מצויים כיום בתחום שיפוטה של עיריית קריית ים. בעבר ועד שנת 2018 היה המתחם מוגדר כ"שטח גלילי" שאינו משויך לאף רשות מקומית.  ביום 29/8/2021 הוציאה עיריית קריית ים לעותרת דרישה לתשלום היטלי פיתוח בסך כולל של 1,245,678,738.65 ₪ (מיליארד מאתיים ארבעים וחמישה מיליון, שש מאות שבעים ושמונה אלף ושבע מאות שלושים ושמונה ₪ ושישים וחמש אג'). הדרישה כוללת חיובים בגין היטל סלילה, היטל תיעול והיטל שטחים ציבוריים פתוחים, שהוטלו על העותרת על פי חוקי העזר של העירייה. בעתירה בתיק זה מבקשת העותרת להורות על ביטול דרישת התשלום.  2.המחלוקת בין הצדדים משתרעת על סוגיות רבות מדיני המיסוי המוניציפאלי. בין היתר טוענת העותרת כי בשל ייחודו של המתחם, ומאחר והוגדר עד לאחרונה כשטח גלילי, היא לא נהנתה בעבר ואף לא כעת, מהתשתיות העירוניות ולכן אינה חייבת בתשלום ההיטלים, כי נפלו פגמים בתחשיבי ההיטלים שכן אלו לא כללו את שטח המתחם, כי לא התקיימו התנאים הקבועים בחוקי העזר להטלת חיובים בהיטלי פיתוח, כי נפלו פגמים בהכרזת מהנדס העיר על חלוקת העיר לאזור איסוף ובחלוקה לרובעים הנהנים משטחים ציבוריים פתוחים ועוד.  רקע3.העותרת, רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ (להלן גם: רפאל) היא חברה ממשלתית העוסקת במחקר, תכנון ופיתוח, הקמה וייצור של מערכות הגנה, לחימה ותשתיות ביטחוניות. לעותרת נכסים שונים ברחבי הארץ כאשר הגדול שבהם הוא המתחם המצוי בצפונה של קריית ים והמוכר כ"מכון דוד".  4.מכתבי הטענות עולה כי פעילות המחקר של רפאל החלה בשנת 1948. באותה שנה הוקמה רפאל, הרשות לפיתוח אמצעי לחימה, כיחידת סמך עצמאית במשרד הביטחון, ועסקה במחקר ופיתוח ביטחוני עבור מדינת ישראל. במהלך השנים גדלה היחידה וביום 9/11/1994 החליטה ממשלת ישראל על הפיכת רפאל מיחידת סמך במשרד הביטחון לחברה ממשלתית בבעלות מלאה של מדינת ישראל (נספח 11 לתשובת העירייה לעתירה). בתחילה היה שמה רפאל – רשות לפיתוח אמצעי לחימה בע"מ, ובהמשך שונה שמה לשם הנוכחי.  5.לרפאל מספר נכסים ברחבי ישראל, כאשר הגדול שבהם הוא הנכס מושא ההליך הנוכחי, כלומר המתחם הידוע כ"מכון דוד" (להלן : מתחם רפאל או המתחם). מדובר במתחם בשטח של כ-6,800 דונם בעמק זבולון. במשך שנים ארוכות הוגדר המתחם כ"שטח גלילי", כלומר כשטח שאינו מצוי בתחומן של רשויות מקומיות כלשהן. בשנת 1991 מינה שר הפנים ועדה לבחינת גבולות עיריית קריית ים ובחינת מעמדו של מכון דוד. בחודש נובמבר 1991 המליצה הוועדה לצרף את שטח מכון דוד לרשויות המקומיות קריית ים ועכו, מחצית לכל אחת (נספח 10 לתשובת העירייה). בהמלצתה ציינה הוועדה בסעיפים 3 ו-4:  3. מכון דוד, ככל מפעל תעשיתי גדול, גורם למטרדים שהשפעתם ניכרת גם מעבר לגבולות המפעל. מן הראוי שלרשות המקומית המופקדת על רווחת התושבים תהיה סמכות בתחום זה גם בשטח המפעל המצוי בסמיכות רבה לשטח עירוני בנוי בעל אוכלוסיה צפופה.  4. אחד מהיבטי ההמלצה הוא חיוב המפעל לשלם ארנונה לרשות המקומית, ומכאן מן הראוי לזכור כי אחד מתפקידי המיסוי המקומי הינו מתן אפשרות בידי הרשות המקומית להתמודד עם מפגעים ומטרדים שונים שלהשפעתם נתונים תושביה.  למרות זאת המליצה הוועדה להמתין עם ביצוע השינויים עד השלמת השינוי במבנה המשפטי של רפאל.  6.בשנת 1996, לאחר ייסודה של רפאל כחברה ממשלתית, הובאו המלצות אלו של הוועדה להחלטת שר הפנים. שר הפנים שכיהן באותם ימים, השר חיים רמון, החליט לדחות את ההמלצות ולהותיר "[...] את מעמדו המוניציפלי של מכון דוד על כנו למשך 10 השנים הבאות". בנימוקי ההחלטה צוין, בין היתר, כי על פי טיבו של השטח וייעודו אין אפשרות לתושבי הרשות להיכנס אליו ואין משמעות מעשית לסיפוחו לשטחי הרשויות. עוד צוין כי סיפוח השטח לרשויות המקומיות יטיל על רפאל תשלומי ארנונה בסכומים נכבדים מחד "[...] מאידך רפאל לא תזכה ליהנות מתמורת הארנונה הואיל ומגוון השירותים אשר ניתנים על ידי הרשות המקומית, לא יעמדו לרשות רפאל" (סעיף 2 להחלטה).  7.בשנת 2004 הוקמה ועדת חקירה נוספת לקביעת הגבולות וסיפוח השטח של מכון דוד לרשויות המקומיות הגובלות. ועדה זו, כך עולה מכתבי הטענות, לא פרסמה המלצה שכן בשנת 2005 הגיעו רפאל, עיריית קריית ים ועיריית עכו להסכם בדבר תשלומי "חלף ארנונה" תוך הותרת המתחם כשטח גלילי. בעקבות זאת פורקה הוועדה והצדדים פעלו על פי המוסכם (ראו תיאור בדו"ח ועדת החקירה משנת 2018 שצורף כנספח 13 לתגובת העירייה). לטענת רפאל, תשלומי חלף הארנונה שולמו כסדרם לעיריות. יודגש כי ההסכם הנטען עסק רק בתשלומי ארנונה ולא בתשלומים אחרים לרשויות המקומיות, כגון תשלום היטלי פיתוח.  8.כעבור 11 שנים, ביום 18/9/2016, מונתה ועדת חקירה חדשה שתפקידה היה לדון בנושא "שיוך מוניציפאלי והכרזה על חלוקת הכנסות מ"מכון דוד" (רפאל) המצוי בשטח חסר מעמד מוניציפאלי בין הרשויות המקומיות עיריית עכו, קריית ביאליק, ומועצה אזורית מטה אשר". ביום 17/4/2018 הוגשו המלצות ועדת החקירה (נספח 13 לתגובה). הוועדה המליצה על שיוך המתחם לרשויות המוניציפאליות ועל חלוקת ההכנסות בין חמש הרשויות הנוגעות בדבר. בין היתר ציינה הוועדה:  הוועדה דוחה את אפשרות הותרת המצב על כנו, שכן זה, אינו משקף את הערכים העומדים בבסיס עבודת הוועדה שבמרכזם קידום צדק חלוקתי. הוועדה מוסיפה כי שיוך שטחים חסרי מעמד מוניציפאלי לרשויות מקומיות הינו צעד מתבקש נוכח המגמה הכללית בסדרי השלטון במדינת ישראל במהלך העשורים האחרונים, הזונחת עקרונות ושיקולים זרים למערכות דמורקטיות שמקורם בשלטון המנדט הבריטי" (עמ' 5 לדו"ח הוועדה). 9.המלצות הוועדה אושרו על ידי משרד הפנים וביום 19/7/2018 פרסם שר הפנים בקובץ התקנות את אכרזת העיריות (שינוי תחום קריית ים, תיקון מס' 2), התשע"ח 2018 (נספח 14 לתגובה). על פי האכרזה נכלל שטח של כ-6,000 דונמים מתוך מתחם מכון דוד בשטחה של עיריית קריית ים.  בהמשך, ביום 9/1/2019, פורסם בקובץ התקנות גם צו העיריות (חלוקת הכנסות בין עיריית קריית ים לבין העיריות עכו, קריית ביאליק וקריית מוצקין והמועצה האזורית מטה אשר), התשע"ט - 2019, שקבע את חלוקת ההכנסות שתגבה עיריית קריית ים מרפאל בין הרשויות (להלן: צו החלוקה). על פי צו החלוקה, ההכנסות שיחולקו בין הרשויות כוללות "ארנונה כללית, היטלי השבחה והיטלי פיתוח [...]". 10.ההליך הנוכחי עוסק אך ורק בדרישת עיריית קריית ים לתשלום היטלי פיתוח מרפאל, ואינו עוסק בתשלומי הארנונה. יוער כי גם סוגיות בגביית הארנונה מרפאל התגלגלו לבתי משפט ואף נדונו לפניי (למשל עת"מ 9209-12-08, עת"מ 52655-10-15, עמ"נ 31638-03-20), אולם אין צורך להתייחס לסוגיות אלו בהליך זה.  דרישת התשלום11.ביום 29/8/2021 נשלחה לרפאל "דרישה לתשלום היטלי פיתוח בגין נכס המצוי בגוש 13000 חלקות 23 ו-26 [...]" (להלן: הדרישה) (נספח "א" לעתירה). בדרישה צוין כי על פי נתוני העירייה מחזיקה רפאל בקרקע בשטח של 5,953,931 מ"ר ובשטח בנוי של 271,578 מ"ר. בהתאם לשטחים אלו חושבו היטלי הפיתוח שנדרשו מרפאל (נעיר כי הדרישה מתייחסת למספר הגושים העדכניים).  12.הדרישה כוללת היטל בגין סלילת כביש ומדרכה בסך כולל של 685,699,327.51 ₪, היטל תיעול בסך של 343,064,521.85 ₪ והיטל שטחים ציבוריים פתוחים (שצ"פ) בסך של 216,914,889.29 ₪. ההיטלים חושבו על פי התעריפים הקבועים בחוקי העזר של עיריית קריית ים לשטחי קרקע ולשטחי מבנים.  13.בדרישה צוין כי החיובים מושתים על רפאל על פי חוק עזר לקריית ים (סלילת רחובות), התשע"ו - 2016, חוק עזר לקריית ים (תיעול), התשע"ו – 2016, וחוק עזר לקריית ים (שטחים ציבוריים פתוחים), התשע"ז – 2017 (להלן בהתאמה: חוק הסלילה, חוק התיעול וחוק השצ"פ).  14.כדי לבסס את עילת החיוב צוין כי "לאחרונה פועלת העירייה לביצוע ומבצעת עבודות נרחבות לפיתוח תשתיות בכלל רחבי העיר ובגובל לנכס בפרט [...]" (סעיף 2 לדרישה). עוד צוין כי "עבודות הפיתוח הנ"ל כוללות בין היתר, עבודות לסלילת כבישים ומדרכות, עבודות לניקוז מי גשמים וכן עבודות לפיתוח של שטחים ציבוריים פתוחים והקמה של גנים ומתקנים ציבוריים" (סעיף 3 לדרישה). 15.יחד עם דרישת התשלום צורף קובץ עב כרס ובראשו מסמך המכונה "תוכן עניינים", שבו פירטה העירייה את המסמכים שצורפו לקובץ. בקובץ נכללו מסמכים ובהם חוקי העזר, הכרזות מהנדס העיר בדבר חלוקת העיר לרובעים לשצ"פים והכרזה על אזור איסוף כנדרש לפי חוק התיעול, מסמכים המפרטים עבודות לפיתוח תשתיות סלילה ותיעול במתחם נווה חוף, ומסמכים בדבר עבודות לפיתוח שטחים ציבוריים פתוחים ברובע הצפוני (סומן נספח 1 לתגובה).  16.בתחתית מסמך תוכן העניינים נאמר כי "בנוסף לעבודות הפיתוח המפורטות לעיל, בוצעו בגובל ובסמיכות לנכס חברת רפאל וכן ברובע הצפוני שבתחום שיפוטה של עיריית קריית ים [...] עבודות נוספות לפיתוח תשתיות, המקימות, כל אחת, עילה עצמאית לחיוב בהיטלי סלילה ו/או תיעול ו/או שצ"פ (לפי העניין), בהתאם לחוקי העזר העירוניים. אסמכתאות על פיתוח התשתיות הנוספות כאמור יימסרו על פי דרישה מראש ובכתב". העתירה וההליכים17.רפאל חלקה על דרישת העירייה ולאחר פניות שונות לעירייה, שלא הניבו כל הסכמות, הגישה ביום 16/4/2022 את כתב העתירה המקורי בתיק זה. 18.בעתירה טענה רפאל כי דרישת התשלום התקבלה אצלה בהפתעה גמורה. נטען כי שטח מתחם רפאל גדול פי 1.5 משטחה של העיר כולה. המתחם לא היה משויך לרשות מוניציפלית כלשהי עד לשנת 2018 ולא נהנה מהתשתיות העירוניות של העיר. נטען כי רפאל פיתחה והקימה בעצמה את כל התשתיות המשרתות את המתחם, טרם שיוכו לשטח העיר. עוד נטען כי העירייה לא ביצעה כל עבודות תשתית המקימות עילה לחיובה של רפאל בתשלום ההיטלים. נטען כי בין העבודות שפורטו בדרישה לבין מתחם רפאל אין כל זיקת הנאה ואין כל זיקת מימון בין הדרישה ובין עלות ביצוע עבודות התשתית.  19.רפאל הוסיפה וטענה כי דרישת התשלום נשלחה בחוסר תום לב ועל מנת להעשיר את קופת העירייה על חשבון העותרת, תוך ניצול שיוכה של העותרת לשטח העיר. נטען כי במשך שנים היה ידוע ומובן לעירייה כי אין כל זיקה בין התשתיות העירוניות לבין המתחם, שהרי העירייה הסתפקה בתשלומי "חלף ארנונה" ולא דרשה במשך כל השנים שחלפו, השתתפות כלשהי של רפאל במימון התשתיות העירוניות.  20.רפאל הוסיפה והעלתה טענות גם לגבי עילות החיוב השונות. נטען כי עבודות הסלילה שפורטו בדרישה אינן מטילות עליה כל חובת תשלום היטל. המתחם כולו מוקף בחומה גבוהה ובגדרות וכולל רצועת ביטחון רחבת ידיים. לפיכך עבודות הסלילה הנטענות בדרישה, אינן בבחינת עבודות ברחוב גובל, ומכל מקום אינן משרתות את המתחם. נטען כי לא פורטו הרחובות הסמוכים למתחם שבהם מבוצעות עבודות הסלילה הנטענות. 21.עוד נטען כי אין תוקף להכרזת מהנדס העיר על אזורי האיסוף. נטען כי כל עבודות האיסוף והתיעול במתחם בוצעו על ידי רפאל. ההחלטה להכריז על כל שטח העיר כאזור איסוף היא החלטה בלתי סבירה, בלתי עניינית ואינה מבוססת על שיקולים ענייניים אלא על רצון להטיל תשלומים נכבדים על רפאל. מכל מקום, כך נטען, לא הובאו ראיות כלשהן על עבודות תיעול המשרתות את המתחם.  22.כך גם לגבי היטל שטח ציבורי פתוח (שצ"פ). נטען כי השטחים הציבוריים הפתוחים שהוקמו על ידי העירייה אינם משרתים את המתחם. מדובר בשטחים ציבוריים שכונתיים שמשרתים רק את שכונות המגורים בהן הוקמו וללא כל קשר למתחם רפאל. נטען גם כי החלטת מהנדס העיר לכלול את שטח המתחם בשטחי הרובעים החייבים בהיטלי השצ"פ היא החלטה בטלה בשל חוסר סבירות קיצונית. 23.לבסוף העלתה העותרת טענות שונות לגבי תחשיבי ההיטלים. בין היתר, נטען כי תחשיבי ההיטלים אינם כוללים את שטח מתחם רפאל ועל כן תוצאות החישוב מעוותות ומוטעות. נטען גם כי העירייה התעלמה מקבלת מימון ממשלתי לביצוע התשתיות, טעתה בחישוב השטחים וחישוב העלויות ועוד. 24.העותרת צירפה לכתב העתירה מספר חוות דעת; חוות דעת של המהנדס לואיס עפרוני שבחן האם קיימת זיקה בין עבודות התשתית הנטענות למתחם; חוות דעתו של המהנדס דני שרבן שבחן את דרישת העירייה להיטל תיעול ומצא כי מערכת התיעול של המתחם נפרדת ממערכת התיעול העירונית; חוות דעת של אדריכלית הנוף נעמה אשל צוביירי אשר מצאה כי אין כל זיקה בין עבודות בשטחים הציבוריים לבין המתחם; וחוות דעת של היועץ הכלכלי אהוד חסון שבחן את תחשיבי ההיטלים ומצא בהם ליקויים רבים. 25.העירייה מצדה הגישה תשובה לעתירה וטענה כי לא נפל כל פגם בדרישת התשלום. העירייה הדגישה כי על פי צו החלוקה יועברו מרבית ההכנסות מההיטלים לרשויות אחרות, ועל כן אין כל בסיס לטענת רפאל בדבר רצון העירייה להתעשר מגביית ההיטלים על חשבונה. נטען כי על פי חוקי העזר של העירייה ועל פי הלכות בית המשפט, העבודות להקמת תשתיות שבוצעו על ידי העירייה מקימות עילה לחיוב רפאל בהיטלים. העירייה פירטה את העבודות השונות שבוצעו או שמבוצעות על ידה והבהירה את טענותיה לעניין קיומה של זיקת ההנאה כנדרש על פי חוקי העזר לצורך חיובה של רפאל.  עוד טענה העירייה כי לא נפל כל פגם בהכרזות המהנדס וכי ההכרזות ניתנו על פי סמכותו ועל פי שיקול דעתו המקצועי. כך גם נטען כי התקיימו כל התנאים לחיובה של רפאל בהיטל השצ"פ וכי לא נפל כל פגם בהכרזה על כל שטח העיר כאזור איסוף אחד.  26.העירייה הוסיפה וטענה כי לא נפל כל פגם בעריכת תחשיבי ההיטל וכי התחשיבים נבדקו ואושרו על ידי משרד הפנים כדין. נטען כי התחשיבים נערכו ונבדקו על ידי רו"ח אופיר בוכניק שהוא בעל ניסיון וידע רב בהכנת תחשיבים, וכי ההתעלמות משטח המתחם בתחשיב 2018 הייתה כדין שכן במועד עריכת התחשיב טרם שויך המתחם לשטח העיר. מכל מקום, כך נטען, התחשיב נערך על פי שיקולים מקצועיים ותוך שימוש כדין במדגם שמבוסס על מספר אזורים בשטח העיר. על כן ביקשה העירייה לדחות את העתירה. 27.לאחר הגשת תשובת העירייה הגישה רפאל שתי בקשות שסומנו כבקשות 17 ו-24. רפאל טענה כי בתשובת העירייה נכללו הפניות לעבודות פיתוח שלא צוינו בדרישת התשלום או בקובץ שצורף לה, ועל כן יש למחקן. עוד עתרה רפאל לקבלת פרטים נוספים.  בהחלטתי מיום 30/5/2024 דחיתי את בקשת רפאל למחיקת חלקים מכתב התשובה, אולם קבעתי כי לאור הפירוט הנוסף של העבודות, ניתנת לרפאל אפשרות להגיש טיעון משלים. הבקשה לפרטים נוספים נדחתה.  29.בעקבות החלטה זו הגישה רפאל ביום 1/10/2024 טיעון משלים המתייחס לעבודות הנוספות שפורטו בתשובת העירייה, וכן טענות כלליות נוספות. העירייה מצדה הגישה תגובה לטיעונים המשלימים. על כן ההכרעה בתיק מבוססת על טענות רפאל בכתב העתירה המקורי ובהשלמת הטיעון ועל תשובותיה של העירייה לשני אלו. 30.בדיון שנערך ביום 8/12/2024 חזרו הצדדים על טענותיהם. באי כוח רפאל הדגישו במיוחד את הטענות לעניין עריכת תחשיבי ההיטלים. נטען כי בתחשיבי חוקי העזר לא הובא בחשבון שטח מתחם רפאל וכי אם היה נכלל בתחשיבים, הרי שדרישת ההיטלים הייתה פוחתת ב- 807 מיליון ₪. נטען כי שטח העיר שהובא בחשבון בתחשיבים הוא רק כשליש משטח מתחם רפאל וברי כי התעלמות מהמתחם מעוותת את התוצאה. נטען גם כי התחשיבים מבוססים על מדגם של 4 שכונות מגורים, שבן בנייה נמוכה עם תשתיות עירוניות נרחבות ועל כן המדגם אינו משקף את מאפייני מתחם רפאל ואינו יכול לשמש בסיס לקביעת תעריפי ההיטל למתחם. באי כוחה של רפאל הדגישו כי על פי נתוני העירייה ב-5 שנים האחרונות, העירייה גובה היטלים בסך של כ-2.7 מיליון ₪ בשנה בלבד. משמעות הדבר היא כי העירייה מבקשת מרפאל היטלים השווים ל-460 שנות גבייה מכל העיר. 31.באי כוח העירייה ביקשו לדחות את הטענות. כן הבהירו כי בעת עריכת התחשיבים לא הייתה ודאות כיצד יחולקו ההכנסות ועל כן התעלם עורך התחשיבים משטח המתחם. עוד הפנו לתחשיבי ההיטלים שנערכו בשנת 2022, לאחר כניסתו לתוקף של צו החלוקה, וטענו כי מאחר ורק 21% מההכנסות יגיעו לעיריית קריית ים, היה צורך להתחשב רק בחלק זה של ההכנסות. באי כוח העירייה הוסיפו וטענו כי כל התשתיות העירוניות שפורטו בדרישה ובקובץ המסמכים שצורף לה, הן תשתיות עירוניות שבינן לבין המתחם קיימת זיקת הנאה וזיקת מימון ועל כן קמה עילה לחיובה של רפאל בתשלום ההיטלים.  32.בתום הדיון הוצע לצדדים לפנות לגישור כדי לנסות ולהגיע להבנות, אולם בסופו של יום הודיעו הצדדים כי לא הושגו הבנות. על כן ניתנה לצדדים אפשרות להגיש השלמות טיעון וכך נעשה. לאחר הגשת ההשלמות הגיעה עת ההכרעה. דיון והכרעה33.כפי שיפורט להלן הגעתי למסקנה כי יש לקבל את העתירה בעיקרה, לבטל את דרישת התשלום ולהורות לעירייה לבחון מחדש את הדרישה ולערוך דרישת תשלום חדשה התואמת את הקביעות בפסק הדין. מצאתי כי נפלו פגמים מהותיים בעריכת תחשיבי ההיטלים, כי נפל פגם בהכרזת מהנדס העירייה על כל העיר כאזור איסוף אחד וכי ההחלטה לחלוקת העיר לרובעים לצורך חיוב בהיטלי שצ"פ והכללת המתחם ברובע הכולל שכונות מגורים אינה סבירה. כן מצאתי שרק חלק מעבודות התשתית הנטענות יכולות לבסס עילה לחיובה של רפאל בהיטלי הפיתוח. את הדיון אפתח במספר הערות כלליות על היטל פיתוח, לאחר מכן אדון בעריכת התחשיבים, בהכרזות מהנדס העיר ובחיובים שהוטלו על רפאל.  היטלי פיתוח- כללי34.לצורך הקמת תשתיות עירוניות זקוקה כל רשות מקומית למקורות מימון. מימון זה עשוי להתקבל ממקורות שונים ובהם תשלומי חובה המוטלים על תושבי הרשות.  הבסיס החוקי לחיוב התושבים בתשלומי חובה מצוי בפקודת העיריות [נוסח חדש]. סעיפים 250 ו-251 לפקודת העיריות מסמיכים את מועצת העירייה להתקין חוקי עזר כדי לאפשר לה לבצע את הפעולות שהיא נדרשת לעשות או מוסמכת לעשות. סעיף 251(1) מסמיך את העירייה לקבוע בחוקי עזר הוראות בדבר "תשלום אגרות, היטלים או דמי השתתפות [...]". תשלומי האגרות וההיטלים מותרים רק לצורך ביצוע הדברים שהעירייה נדרשת לבצע או לצורך קיום הסמכויות הנתונות לעירייה (סעיף 250 לפקודת העיריות). פירוט סמכויות העירייה מצוי בהוראות שונות ובעיקר בסעיף 249 לפקודה. כך סעיף 249(11) ו- (12) לפקודת העיריות מסמיכים את העירייה לסלול כל רחוב ומדרכה, סעיף 249(8) מסמיך את העירייה להקים גנים ציבוריים וסעיף 249(9) מסמיך את העירייה לנטוע עצים. הסמכות להקמת מערכת ניקוז ותיעול אינה מוגדרת בבירור, אולם ניתן ללמוד עליה מהוראות שונות. כך בסעיף 235(2) נקבע כי על העירייה לפעול, בין היתר, לניקוז הרחובות. סעיף 249(29) קובע הוראת הסמכה כללית ולפיה העירייה מוסמכת לעשות בדרך כלל, כל מעשה הדרוש לשם שמירה על תחום העיריה, בריאות הציבור והבטחון בו [...]" שילוב הוראות אלו מלמדנו כי לצורך מילוי תפקידה, מוסמכת העירייה לממן את עבודות התשתית לסלילת מדרכות ורחובות, להקמת שצ"פים, ולהתקנת מערכות ניקוז בדרך של הטלת תשלומי חובה על תושבי הרשות ודומה כי כיום אין חולק על סמכויות אלו של הרשויות המקומיות. 35.הרשויות המקומיות, ובהן גם עיריית קריית ים, עשו שימוש בסמכויות שהוענקו להן וחוקקו חוקי עזר שונים המטילים חובת תשלום למימון עבודות התשתית. חוקי העזר אינם אחידים וכל רשות קובעת את חוקי העזר שיחולו בתחומה ואת ההסדרים והתנאים להטלת תשלומי החובה. על פי הפקודה, חוקי העזר מפורסמים ברשומות וקונים תוקף רק לאחר העברת החוק לידיעת שר הפנים, ורק אם שר הפנים לא התנגד לחוק או לסעיף מסעיפיו (סעיף 258 לפקודת העיריות וראו דיון בעניין סמכות השר בדנג"צ 3660/17 התאחדות הסוחרים והעצמאים הכללית נ' שר הפנים (26/10/2017); בג"ץ 7186/06 מלינובסקי נ' עיריית חולון (29/12/2009); בג"ץ 953/01 סולודקין נ' עיריית בית-שמש, פ"ד נח (5) 595 (2004)). 36.עם זאת, למרות ההסמכה הכללית, פקודת העיריות מגבילה את הרשויות המקומיות בחקיקת חוקי עזר בתחומים מוגדרים ובהם בנוגע לסלילת מדרכות ולהטלת תשלומי חובה על בעלי מקרקעין סמוכים (סעיף 251ג לפקודה). אין הוראה המגבילה את סמכויות העירייה בהטלת היטלי סלילת רחובות או בהיטל שצ"פ ותיעול. 37.בעבר נהגו רשויות מקומיות לחוקק חוקי עזר המטילים על בעלי נכסים לממן תשתיות עירוניות בשיטת "דמי השתתפות". בשיטה זו מחויבים התושבים לשלם היטל המחושב על פי עלותה בפועל של בניית התשתית המשרתת את הנכס שבבעלותם, כאשר החישוב נעשה על פי עלות בניית התשתית כולה, וחלוקתה בין בעלי הנכסים הגובלים לתשתית והנהנים ממנה. שיטה זו שומרת על "זיקת מימון" ישירה בין עלות הקמת התשתיות לבין חיובו של כל בעל נכס ושומרת על "זיקת הנאה" בין התשתית המוקמת לבין בעלי בנכס. 38.שיטה זו של גביית דמי השתתפות נזנחה על ידי מרבית הרשויות המקומיות בארץ וכיום נהוג להשית על בעלי נכסים לשאת במימון התשתיות בתשלומים המחושבים ב"שיטת ההיטל". בשיטה זו מנותקת זיקת המימון הישיר מסכום ההיטל. על פי שיטה זו מחויבים בעלי הנכסים לשאת במימון כלל התשתיות העירוניות שבתחומי הרשות.  39.על פי שיטת ההיטל, עורכת הרשות אומדן של העלות הכוללת של המשאבים שמקצה הרשות לביצוע עבודות הפיתוח בכל רחבי הרשות. אומדן זה כולל הוצאות בפועל והוצאות צפויות בעתיד בתקופה מוגדרת, בדרך כלל 5 שנים. עלות כוללת זו מחולקת בין כלל בעלי הנכסים בשטח הרשות בהתאם לשטחי הנכסים הקיימים והצפויים להיבנות (ע"א 1711/02 עיריית חולון נ' ארגון הקבלנים והבונים חולון, פ"ד נח(5) 933 (2004); ע"א 4435/92 עיריית ראשון לציון נ' חב' מאיר סדי בע"מ, פ"ד נב(3) 321 (1998); ע"א 1270/02 עיריית רמת גן נ' מנחמי בוני מגדלי דוד רמת-גן בע"מ, פ"ד נח(2) 7 (2003); עע"מ 11646/05 מרכז השלטון המקומי בישראל נ' צרפתי (5/9/2007); עע"מ 7990/20 שירותי בריאות כללית נ' מועצה מקומית חצור הגלילית (1/6/2023)). 40.לצורך חישוב החיוב על כל בעל נכס בהיטל כלשהו קובעת הרשות את התעריף שבו יחויבו השטחים בכל נכס תוך הבחנה בין התעריף לחישוב ההיטל על שטחים מבונים לבין התעריף לחיוב בשטח קרקע. לשם כך מציבים בנוסחה את כלל עלות התשתיות המבונות והצפויות בעתיד במונה ואת היקף השטחים החייבים, שהם כל שטחי הרשות הקיימים והצפויים במכנה. חלוקת המונה במכנה מביאה לקביעת התעריף. מאחר ויש להבחין בין שטחי קרקע לשטחים מבונים קובע עורך התחשיב את היחס בין כלל השטחים המבונים בעיר לכלל שטחי הקרקע ומכין שני חישובים, אחד עבור שטחים מבונים ואחד עבור שטחי קרקע. כך בתחשיב התעריף לשטחים מבונים נרשם במונה סכום כלל עלות התשתיות העירוניות כשהוא מוכפל במשקל היחסי (ב-%) של השטחים המבונים, ובמכנה נרשם סך כל השטחים המבונים הקיימים והצפויים והתוצאה היא התעריף למ"ר בנוי. בתחשיב האחר, לקביעת התעריף לשטחי קרקע, נרשם במונה סכום כלל עלות התשתיות העירוניות כשהוא מוכפל במשקל היחסי (ב-%) של שטחי הקרקע כשהמכנה הוא שטח הקרקע ברשות המקומית שעליו יושת החיוב בהיטל, והתוצאה היא התעריף למ"ר קרקע; מכאן, שככל שהיקף השטחים הבאים בחשבון בתחשיב חוק העזר גדול יותר, כך התעריף למ"ר יקטן, מאחר שהמכנה יהיה גדול יותר. 41.מאחר שניתוק הזיקה שבין עלות הקמת התשתית לבין התשלום הנדרש מבעלי הנכסים, עשוי לחרוג מסמכויות העירייה על פי הפקודה ולהיחשב כמס, נקבע בפסיקת בתי המשפט כי נדרש להצביע על "זיקת הנאה" בין הנכס מושא החיוב לתשתיות המוקמות ועל "זיקת מימון" בין סכום ההיטל לעלות הקמת התשתיות. עם זאת בתי משפט קבעו כי די בכך שתישמר "זיקה מימונית רופפת" בין עלות הקמת התשתיות לבין ההיטל כדי להכשיר את סמכות העירייה לגבות את היטלי פיתוח (עע"מ 2314/10 עיריית ראש העין נ' אשבד נכסים בע"מ, פ"ד סו(1) 1 (2012); רע"א 3612/17 עיריית נתניה נ' בנק המזרחי טפחות בע"מ (27/12/2020); עע"מ 7990/20 הנ"ל).  42.השמירה על זיקה מימונית רופפת זאת מחייבת דיון בתחשיבים שהוכנו לצורך קביעת תעריף ההיטל. די שנציין במסגרת סקירה כללית זאת כי תעריף ההיטל חייב להיקבע על ידי חילוק של עלות הקמת התשתיות הרלבנטיות בעבר ובעתיד בהיקף הקרקע והשטחים הבנויים ושצפויים להיבנות (ראו עע"מ 7990/20 הנ"ל, בפסקה 39(ד), עע"מ 2314/10 הנ"ל וכן ע"א 1711/02 הנ"ל). סטייה מחישוב כלל העלויות, או סטייה מחישוב כלל שטחי הרשות, עלולה לנתק את אותה זיקה רופפת (דיון מפורט יותר בעקרונות הכנת התחשיב ייערך בהמשך). 43.החיוב בהיטל מוטל על בעלי נכס הגובל בתשתית העירונית. נכס גובל בתשתית הוא נכס הנהנה מהתשתית העירונית. עם זאת, נקבע בהלכה כי "די בזיקת הנאה מינימאלית" בין הנכס לבין התשתית העירונית הרלבנטית על מנת להקים חבות בתשלום ההיטל. כאשר עוסקים בהיטל סלילה הובהר כי די באפשרות טכנית למעבר בין הרחוב לבין הנכס על מנת למלא את דרישת ההנאה (ראו עע"מ 4778/06 ויזר נ' עיריית חדרה (25/02/2008); עע"מ 1004/04 בן אברהם נ' עיריית חדרה, פ"ד נט(4) 166 (2005)). 44.בעניין זה נזכיר כי בחוקי העזר מצויה בדרך כלל הגדרה של "נכס גובל", ועל כן בבוא בית המשפט לבחון האם הנכס מושא החיוב הוא נכס גובל עליו לבחון גם את הגדרות חוק העזר הרלבנטי. כפי שיובהר להלן, חוקי העזר בעיריות כוללים הגדרות שונות של נכסים גובלים, ועל כן יש להיזהר מהסקת מסקנות מפירוש שניתן לביטוי ברשות אחת בבואנו לפרש את הביטוי ברשות אחרת. 45.בשיטת ההיטל מחויבים תושבי הרשות בתשלום שנועד לממן את כלל התשתיות העירוניות ללא קשר לתשתית המוקמת בסמוך לכל נכס. על כן, נדרשת התייחסות גם לשאלת עיתוי החיוב, דהיינו מהו האירוע מגבש החבות שבעקבותיו עשוי בעל נכס להידרש לשלם היטל פיתוח. בהלכה נעשתה הבחנה בין שתי עילות המגבשות את החיוב; עילת חיוב "ראשונית", ועילת חיוב "משלימה".  עילת החיוב הראשונית קמה בעת ביצוע עבודות תשתית הגובלות בנכס. חיוב זה הוא חיוב יזום, שכן הרשות היא היוזמת את ביצוע העבודות וקובעת את מועדן. עילת החיוב המשלימה קמה מקום שבו בעל הנכס מבקש לבצע שינויים בנכס כגון בעת הגשת בקשה לקבלת היתר להקמת תוספות בניה. במקרה שכזה יחויב בעל הנכס בתשלום היטל המחושב רק על היקף הבניה הנוספת (ראו עע"מ 2314/04 הנ"ל; ע"א 580/17 מדינת ישראל - משטרת ישראל נ' המועצה המקומית בית דגן (31/5/2018); עפר שפיר אגרות והיטלי פיתוח ברשויות המקומיות 211 (מהדורה שלישית, 2016)).  46.עוד נזכיר את עקרון "חד פעמיות" ההיטל. החיוב בשיטת ההיטל הוא חד פעמי, ואם יתרחש אירוע ראשוני נוסף, כגון סלילה חדשה הגובלת בנכס, לא יחול חיוב נוסף. ההיטל המשולם בשיטת ההיטל, נועד לכסות את עלות הקמת כל התשתיות העירוניות בעבר ובעתיד, ולכן הקמת תשתית נוספת אינה מהווה אירוע המגבש חבות חדשה בהיטל (ראו דנ"מ 10205/17 חיפה כימיקלים נ' עיריית חיפה, פסקה 56 (15/12/2020); עע"מ 7990/20 הנ"ל, פסקה 39(י)). 47.שאלות מיוחדות מתעוררות במצבים בהם צורף נכס לתחומי הרשות המקומית, בין אם היה בעבר "שטח גלילי" ובין אם היה בעבר חלק משטחה של רשות אחרת. במקרים כאלו יש לברר את השפעת התשלומים ששולמו לרשויות הקודמות או השפעת עבודות עצמיות להקמת תשתיות שבוצעו על ידי בעל הנכס על החבות בתשלומי היטל נוספים (ראו דנ"מ 10205/17 הנ"ל, בפסקה 57). בנוסף עשויות לעלות שאלות בנוגע לתחשיב ההיטל והשפעת הוספת השטחים לתחומי הרשות על אומדן שנערך טרם הצירוף, ועל תעריף ההיטל שנקבע על פי אומדן זה.  48.בטרם סיום פרק כללי זה נחזור ונדגיש את העיקרון עליו חזרו בתי המשפט שוב ושוב, ולפיו תכלית היטלי הפיתוח היא לממן את הקמת התשתיות שבתחום הרשות לטובת כלל תושבי הרשות ולא להעשיר את קופתה של הרשות. על כן נאמר כי "הסכומים שייגבו יחושבו וישמשו לתכלית לשמה נגבו ולא להעשרת קופת העירייה, וישקפו נאמנה את ההוצאות הצפויות" (עע"מ 11646/05 הנ"ל פסקה כ"ג. וראו גם ע"א 1711/02 הנ"ל פסקה 6; עע"מ 2314/10 הנ"ל פסקה 17). תחשיבי ההיטלים49.חוקי העזר של עיריית קריית ים נחקקו ואושרו בשנים 2016 (חוק העזר סלילה וחוק העזר תיעול) ו-2017 (חוק העזר לשצ"פ). בחוקי העזר נקבע כי החיוב בהיטלי פיתוח יעשה על פי שיטת ההיטל. 50.לצורך חיוב בעלי הנכסים בשיטת ההיטל פנתה העירייה לרו"ח אופיר בוכניק על מנת שיכין עבורה תחשיב לגבי כל אחד משלושת ההיטלים (התחשיבים צורפו לחוות דעתו של א' חסון, נספח ט' לעתירה). רו"ח בוכניק ערך את תחשיבי ההיטל על פי בדיקה מדגמית של ארבעה אזורים בעיר ורשם כי התחשיב נערך לפי ארבע תב"עות, כלומר ארבעה אזורים שכל אחד מהם מצוי בשטח תכנית מתאר שונה. אזורי המדגם כולם היו שכונות מגורים, ובהן בניה רוויה (ראו חוות דעתו של א' חסון, עמ' 5 – 40 לקובץ נספחי העתירה). 51.בהתאם לנתוני המדגם, דהיינו עלות תשתית קיימת וצפויה באזורי המדגם, ובשים לב להיקף שטחי הקרקע והשטחים המבונים באזורי המדגם, מצא עורך התחשיב כי יש לחלק את העלות בין שטחי הקרקע לשטחים המבונים לפי יחס של 40% לקרקע ו-60% למבנים (סעיף 4.2 לתחשיבים). בהתאם הציע רו"ח בוכניק לקבוע כך: תעריף היטל הסלילה לשטחים מבונים יהיה 51.77 ₪ למ"ר ולשטחי קרקע 35.01 ₪ למ"ר, תעריף היטל התיעול לשטחים מבונים יהיה 79.54 ₪ למ"ר והתעריף לשטחי קרקע יהיה 53.03 ₪ למ"ר, התעריף להיטל שצ"פ לשטחים מבונים יהיה 49.04 ₪ למ"ר והתעריף לשטחי קרקע יהיה 33.16 ₪ למ"ר.  52.התחשיבים הוצגו על פי האמור בהם בחודש אוקטובר 2018 והועברו לקבלת אישור. כל התחשיבים נבדקו על ידי בודקים מחברת ג'יגה כלכלה וניהול בע"מ ואושרו על ידי משרד הפנים (ראו נספחים לחוות דעתו של א' חסון). בחוק העזר אומצו התעריפים המוצעים על ידי רו"ח בוכניק ודרישת התשלום נסמכת על תעריפים אלו.  53.העותרת הסומכת טענותיה על חוות דעתו של הכלכלן א' חסון סבורה כי נפלו בתחשיבים ליקויים המצדיקים את ביטולם ואת ביטול הדרישה. בשלב זה די שנציין את תמצית הליקויים הנטענים ובהמשך אתייחס, ככל שיהיה צורך בכך, לחלק מהליקויים בהרחבה. הליקויים הנטענים הם כדלקמן:  

• תעריפי ההיטלים הועלו בתחשיבי שנת 2018 בעשרות אחוזים, לעומת התעריפים הקודמים, ללא כל צורך. נטען כי לא אירעו אירועים כלשהם המצדיקים את הגדלת התעריפים באופן כה גדול.

   

• התעריפים מוטים למרכיב הקרקע, כנראה בשל העובדה כי היקף קרקע במתחם רפאל הוא גדול.

   

• חיוב רפאל בהיטלים בסך של 1.245 מיליארד ₪ כאשר העירייה גובה בכל שנה משאר הישוב רק 2.7 מיליון ₪, הינו בלתי סביר והיה על העירייה לבחון את החישוב והאם יש צורך בסכומים שכאלו לצורך הקמת התשתיות העירוניות.

   

• התחשיב נערך על פי מדגם של שכונות מגורים שבהן קיימת בניה רוויה מבלי התחשבות בכך שבמתחם רפאל ישנם שטחי קרקע גדולים, אין בניה למגורים ולא צפויה בנייה שכזו. התחשבות בהיקף הקרקעות במתחם והוספת שטחי הקרקע למכנה בנוסחת חישוב התעריף הייתה מביאה להפחתת ההיטלים בסך של כ-807.9 מיליון ₪.

   

• בחישוב השטחים המבונים באזורי המדגם התעלם העורך משטחי שירות בבניינים. הוספת שטח השירות לשטחים המבונים הייתה מביאה להפחתת התעריף.

   

• בתחשיב עלויות הקמת תשתיות התיעול והניקוז נפלו טעויות. נטען כי העלויות נופחו ב-81% מעל העלות הריאלית.