עיריית חיפה נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה "מורדות הכרמל"

הרקע לעתירה והשאלה שנותרה שבמחלוקת:

עניינה של עתירה זו הינו המועד הקובע למתן פטור מתשלום היטל השבחה מכוח סעיף 19(ב)(4) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה – 1965 (להלן: "החוק" או "הסעיף לחוק" או "סעיף הפטור").

העותרת, עיריית חיפה, הינה הבעלים של מגרשים בשכונת גלי כרמל בטירת הכרמל. בעקבות תכנית חלוקה שנרשמה מכוח התכנית מכ/מק/518א' הפכו המגרשים לחלקה 17 בגוש 12724 ולחלקות 29, 30 בגוש 12723 ולחלקה 39 בגוש 12722. העותרת יצאה במכרז למכירת המגרשים. המכרז פורסם ביום 18.10.15 (מכרז 36/2015) למכירת שלושת המגרשים המיועדים למגורים. במהלך 3/16 נחתמו הסכמים עם הזוכים במכרזים. ביום 13.4.16 לאחר שהתפרסמו תוצאות המכרז פנתה העותרת למשיבה בבקשה לקבלת תעודה על העדר חובות. המשיבה סירבה להעניק לעותרת את הפטור מתשלום היטל השבחה ועל רקע זה הוגשה העתירה. יצוין כי במסגרת העתירה טענה העותרת כי בשנת 2011 ניתן לה מכתב המעניק לה פטור לגבי המקרקעין שבנדון אך בעת מימוש הזכויות סירבה המשיבה לחדש את הפטור. המשיבה טענה כי ספק אם המכתב ניתן בסמכות וכי המשיבה הייתה רשאית לתקן את הטעות. בכל מקרה, טענות אלה אינן עומדות עוד לדיון, כפי שיפורט בהמשך.

במסגרת העתירה פורטו טענות העותרת והמשיבה הגישה כתב תשובה לעתירה. במסגרת הדיון שהתקיים לפני ביום 29.11.16 קיבלו ב"כ הצדדים את הצעת בית המשפט לפנות ליועץ המשפטי לממשלה לנסות וליישב את המחלוקת, תוך שמירה על טענותיהם. תחת זאת קיימו ב"כ הצדדים ישיבה בלשכת היועץ המשפטי של עיריית חיפה דאז, עו"ד רשף חן. בהמשך, ביום 16.2.17 הוגשה הודעה ובקשה מוסכמת מטעם ב"כ הצדדים ולפיה העותרת מוותרת על כל טענותיה המפורטות בעתירה, למעט טענתה כי המועד הקובע והרלוונטי למתן הפטור מכוח הוראות הסעיף הנ"ל הינו מועד המימוש, דהיינו, מועד מכירת המקרקעין, וזאת להבדיל מעמדת המשיבה לפיה המועד הרלוונטי לבחינת שאלת הזכאות לפטור הינו מועד אישור התכנית המשביחה. הצדדים הסכימו כי במועד אישור התכנית המשביחה לא חל תיקון 53 לחוק אשר הוסיף את תיבת המילים "או התמורה בעדם" אשר מכוחה מבקשת העותרת לקבל את הפטור המבוקש. הוסכם כי תיקון 53 חל במועד המימוש, קרי, מועד מכירת המקרקעין. לפיכך ביקשו ב"כ הצדדים כי ביהמ"ש יכריע אך ורק בשאלה האם המועד הרלוונטי לבחינת שאלת הזכאות לפטור מכוח הוראות הסעיף הינו מועד אישור התכנית המשביחה או שמא מועד המימוש על דרך מכירת המקרקעין. הצדדים הגישו סיכומיהם בשאלה שנותרה להכרעת ביהמ"ש וביהמ"ש התבקש להכריע על בסיס כתבי בי הדין שהוגשו בתיק ועל בסיס הסיכומים.

טענות הצדדים:

העותרת טוענת כי הינה עומדת בתנאי הפטור המפורטים בסעיף החוק. נטען כי סעיף החוק שבנדון תכליתו עידוד צרכי ציבור והפטור הינו פטור מוחלט בהתקיים התנאים המנויים בסעיף ואין לרשות שיקול דעת אם לתיתו כאשר קוימו התנאים שנקבעו בחוק לאישור הפטור. נטען כי בעניינה של העותרת התקיימו התנאים שנקבעו לאישור הפטור שכן העותרת הינה רשות מקומית שנכללת במונח "מוסד" ולכן המקרקעין הינם בבעלות מוסד; באשר למטרות המוסד נטען כי העותרת פועלת אך ורק בנושאים הציבוריים המפורטים בפקודת העיריות ובחוקים אחרים. נטען כי מטרותיה הינן מהמטרות הכלולות בסעיף הפטור; באשר לעיסוקו של המוסד שלא למטרת רווחים נטען כי התנהלות הרשות המקומית איננה נעשית למטרות רווח וההכנסות באות לממן את ההוצאות הציבוריות ואין חלוקת רווחים; בכל הנוגע לשימוש בתמורה בעד המקרקעין למטרות הקבועות בסעיף החוק נטען כי תמורת המקרקעין תשמש את העותרת למטרותיה הציבוריות בתחום חינוך, תרבות, סעד וספורט. נטען כי בהתאם לתיקון 53 לחוק, הפטור יוענק לא רק כאשר המקרקעין משמשים לייעוד הציבורי אלא גם כאשר הרווחים או התמורה מהמקרקעין ישמשו בעתיד למטרות הפטור. העותרת צירפה תצהיר מנהל אגף תקציבים לפיו התמורה מהמכירה משמשת לצרכי חינוך, תרבות, סעד וספורט.

באשר למועד לבחינת הוראת הפטור טוענת העותרת כי מדובר במועד המימוש. נטען כי קבלת עמדת המשיבה עשויה להוביל לנטל כבד על מוסדות שכל תכליתם פעילות למען החברה ללא מטרת רווח ולמקרים רבים בהם לא יינתן הפטור, למרות שכיום עומד למוסדות אלה אותו פטור, ולמרות שההגיון מאחורי סעיף הפטור מגלם עניין ציבורי המחייב כן ליתן הפטור. לכן נטען כי מדובר בפגיעה קשה דווקא באוכלוסיות שהמחוקק ביקש לקדם במסגרת הסעיף לחוק.

העותרת טוענת כי בחינת הסעיף מראה כי הינו מתייחס באופן מפורש למועד השתת ההיטל ותשלום ההיטל. נטען כי העיקרון בהשבחה הינו שתשלום ההיטל הינו במועד המימוש. לטענת העותרת היא אינה חולקת על כך שהפטור בעניין מקרקעין "שהתמורה בעדם" משמשים למטרות צדקה וסעד לא חל במועד כניסתה לתוקף של התכנית המשביחה במקרקעין נשוא בקשה זו, אלא טוענת כי אין בהכרח לקשור את מועד הזכאות לפטור מהיטל השבחה עם מועד ההשבחה עצמו, ויכול שייווצרו מצבים בהם את קיומו או אי קיומו של הפטור יש לבחון דווקא במועד מימוש המקרקעין. נטען כי במקרים בהם בעת המימוש עמדה הזכות לפטור מהיטל ההשבחה יש להורות על מתן הפטור וזאת גם אם במועד האירוע המשביח לא עמד למבקש הפטור אותו פטור. העותרת טוענת כי טענתה לגבי מועד בחינת הפטור בעת המימוש, בנסיבות מסוימות, נתמכת הן בפסיקת ביהמ"ש המחוזי והן מתבססת על הרציונאלים העומדים בבסיסו של הפטור מהיטל השבחה והאינטרס הציבורי שפטור זה מגלם, המחייבים את התוצאה שלפיה במקרים בהם בעת המימוש קיים הפטור יש להורות על מתן הפטור, זאת גם אם במועד ההשבחה עצמו לא חל הפטור. העותרת טוענת כי הפטורים הקבועים בסעיף הוענקו על ידי המחוקק לשם קידום מטרות חברתיות סוציאליות ולמען עשיית צדק חברתי. נטען כי התעלמות מן הפטור החל במועד המימוש ובחינת הזכאות לו במועד ההשבחה לבדו תבאנה לתוצאה ההפוכה מן המטרות שבבסיס הפטור ובפרט מן האינטרס הציבורי המגולם בפטור מהיטל השבחה הניתן למוסדות למטרות חינוך, רווחה ועוד שלא למטרות רווח.

העותרת טוענת עוד כי התעלמות מן הפטור החל במועד המימוש, כאשר במועד ההשבחה הותלה הפטור, עלולה להוביל לתוצאות לא רצויות, לפיהן קרקעות בתחום תכניות שעברו הליך של השבחה יהיו מנועות מקבלתו של פטור מהיטל השבחה, גם במקרים בהם האינטרס הציבורי הוא לאפשר את הפטור. כך נטען כי בענייננו קביעה כי היטל השבחה יחול על העותרת מטיל הוצאה כספית כבדה על גוף שעל פי הדין החל כיום זכאי לפטור כאמור. נטען כי מדובר במכשול שאינו ניתן לריפוי בחלוף הזמן ובכל עת בה תבחר העותרת למכור את הנכס, גם אם יחלפו עשרות שנים בין ההשבחה למימוש הנכס, תיאלץ היא לשלם היטל השבחה, בניגוד לרציונל העומד מאחורי הסעיף והאינטרס הציבורי שהוא מגלם, זאת רק בגין התליה זמנית של הפטור שהייתה נכונה לפרק זמן מסוים מטעמים תקציביים ברי חלוף שאינם קיימים עוד. נטען כי פרשנות כזו המונעת פטור מהיטל השבחה עלולה לחול בכל השבחה בנכס שההכנסה ממכירתו תשמש מוסד העונה על הקריטריונים המנויים בסעיף, שאירעה במועדים בהם המילים "או התמורה בעדם" לא עמדו בתוקף, לא תהיה זכאות לפטור. נטען כי הדבר עשוי להוביל לנטל כבד על מוסדות שכל תכליתם פעילות למען החברה וללא מטרת רווח.

המשיבה טוענת כי העותרת, שהינה אחת מהעיריות העשירות והמבוססות במדינת ישראל, מנסה להתעשר שלא כדין על חשבונם של תושבי ואזרחי רשויות מקומיות מוחלשות, תוך ניסיון להימנע מתשלום היטל השבחה בסכום של כ-1,152,000 ₪, אשר נועד לשמש, בין השאר, לתכנון ופיתוח לרווחת תושביהן המוחלשים של הרשויות החברות אצל המשיבה ושיפור איכות חייהם. נטען כי כתוצאה משינוי יעוד מקרקעין, מיעוד חקלאי ליעוד מגורים, הושבחו באופן ניכר מקרקעין המצויים בבעלות העותרת, בתחום התכנון של המשיבה. ואולם תחת לנהוג בתום לב וניקיון כפיים כמתחייב מהיות העותרת רשות ציבורית ולשלם את היטל ההשבחה כפי שהיא עצמה דורשת מתושביה המתעשרים מתוכניות משביחות בתחומה, מנסה העותרת להתחמק מלפרוע את ההיטל בחזקת היותה אחרון סרבני המיסים. נטען כי אין כל מקור סמכות חוקי לבקשת הפטור או למתן הפטור המבוקש.