אבוגיאני נ' משרד המשפטים/מועצת רואי החשבון

בפניי עתירה מנהלית.

1. העותר הוא רואה חשבון במקצועו. עתירתו מופנית נגד החלטת המשיבה, מועצת רואי החשבון (15.9.16; ראו מכתב המשיבה לעותר מיום 26.10.16, נספח א' לעתירה), לפתוח בהליך משמעתי בעניינו.

2. החלטתה הנ"ל של המשיבה מבוססת על החלטה של ועדת האכיפה המנהלית על פי חוק ניירות ערך, התשכ"ח – 1968 (להלן – חוק ניירות ערך), מיום 28.5.14, בה אושר הסדר אכיפה (ההסדר, מיום 30.4.14, צורף כנספח ח' לעתירה). בגדרי ההסדר, הודה העותר בביצוע הפרה ברשלנות של חובת הגילוי לפי סעיף קטן (4) לחלק ג' לתוספת השביעית לחוק. בהתאם לכך, הטילה ועדת האכיפה על העותר עיצום כספי בסך של 100,000 ₪, ועיצום כספי בסכום זהה, על תנאי.

3. סעיף 54ב' (ב) לחוק ניירות ערך מסמיך את יושב ראש רשות ניירות ערך להתקשר בהסדר עם חשוד, במצב שבו יש יסוד סביר להניח כי בוצעה הפרה (כהגדרתה בסעיף 54א' לחוק), או יסוד סביר לחשד שבוצעה עבירת ניירות ערך. בהסדר כאמור, רשאי יושב ראש הרשות להתחייב להימנע מלנקוט או מלהמשיך בהליכים (כהגדרתם בסעיף 54א' לחוק) נגד החשוד, בשל העבירה או ההפרה נושא ההסדר, אם החשוד יסכים להטלת אמצעי אכיפה, הכול כמפורט בסעיף 54ב(ב) הנ"ל.

4. במרכז ההתדיינות שבפניי עומדת הוראת סעיף 54ד' לחוק. כותרת השולים של הוראה זו היא "הסכמת חשוד וראיות שמסר אינן ראיה בהליך פלילי או מנהלי". בסעיף נקבע, כי "הסכמת חשוד להתקשרות בהסדר לא תשמש ראייה נגדו בהליך פלילי או מנהלי בשל ההפרה או העבירה נושא ההסדר, וראיות שמסר לצורך ההסדר לא ישמשו ראיה נגדו בכל הליך פלילי או מנהלי". לטענת העותר, נקיטת ההליך המשמעתי בעניינו, בהתבסס על הסכמתו להסדר אכיפה, ולהודייתו בהפרה בגדרי ההסדר, עומדת בניגוד להוראת סעיף 54ד' הנ"ל. לפיכך, העותר טוען כי יש לקבוע כי החלטת המשיבה לנקוט בהליך משמעתי נגדו, בטלה.

5. לאחר שנתתי דעתי לטענות הצדדים, על רקע החומר שבפניי, הגעתי למסקנה כי דין העתירה להידחות. אעמוד עתה על עיקרי השיקולים ביסוד מסקנה זו.

6. נקודת המוצא לדיון היא, כי מבחינה פונקציונלית, הוראת סעיף 54ד' לחוק ניירות ערך קובעת חיסיון מפני שימוש בהסכמת חשוד להתקשרות בהסדר או בראיות שמסר לצורך ההסדר (למינוח דומה, ראו ע"פ 2910/94 יפת‎ ‎נ' מדינת ישראל, פ''ד נ(2) 353 (1996), אשר סב (בהקשר זה) על הוראת סעיף 14 לחוק ועדות חקירה, התשכ"ט – 1968). בפירושן של הוראות חיסיון שבדין, ננקטה בפסיקת בית המשפט העליון גישה זהירה ומדודה. נפסק, כי "נקודת המוצא הכללית והעקרונית הינה שחסיונות, בכל תחום שהוא, אינם הכלל אלא החריג לכלל. אכן, הדין מכיר במצבים של חיסיון, ואולם מנגד הודגש לא פעם גם כי אין להתיר חיסיון מעבר לנדרש ולמתחייב מן התכליות העומדות ביסודו" (עע"ם 398/07 התנועה לחופש המידע נ' מדינת ישראל - רשות המיסים‏, פ''ד סג(1) 284 (2008), בפסקה 37 לפסק הדין). באופן דומה, עמד בית המשפט העליון (בג"צ 2366/05 ‏אלנבארי נ' ראש המטה הכללי בצה"ל (2008)) על "גישתו הכללית של המשפט לצמצם את תחולתם של החסיונות", בציינו כי כלל זה מבוסס על כך "שהחיסיון מונע קבלת ראיה שהינה רלבנטית וקבילה, ולפיכך מהווה '...מכשול לבירור האמת ואבן נגף בדרך לעשיית הצדק'" (בפסקה 20 באותה פרשה). בית המשפט העליון הוסיף והבהיר שם (בפסקה 17), כי "... כלל החיסיון משמעו כי מהליך שמטרתו ירידה לחקר האמת ומיצוי הדין נגרעת ראיה רלבנטית, קבילה ועל פי רוב גם מכלי ראשון. נדרש איפה טעם כבד-משקל שיעמוד אל מול האינטרס בחשיפת האמת לצורך ניהול משפט צדק ויצדיק את החיסיון".

7. על רקע זה, יש לפנות לפירושה של הוראת סעיף 54ד' לחוק ניירות ערך. על פי לשונה, הוראה זו קובעת חיסיון מפני שימוש בהליכים פליליים ומנהליים. היא אינה מתייחסת להליכים משמעתיים, דוגמת ההליך אשר המשיבה החליטה לפתוח בעניינו של העותר (למהותו המשמעתית של הליך זה, ראו 12(א) לחוק רואי חשבון, תשט"ו – 1955 (להלן – חוק רואי חשבון), הקובע כי ההליך בפני המשיבה סב על כל מקרה בו נאשם רואה חשבון "בהתנהגות שאינה הולמת את כבוד המקצוע"; הגדרה זו של הנורמה האוסרת הוגדרה בפסיקה (בג"צ 7074/93 סויסא‎ ‎נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ''ד מח(2) 749 (1994), בפסקה 44 לפסק דינו של כב' המשנה לנשיא, א' ברק) כ"טיפוסית" לדין המשמעתי; ראו גם סעיף 12(ב) לחוק רואי חשבון, הקובע אמצעים בעלי אופי מקצועי טהור, בעקבות ההליכים במועצה). עיון בהיסטוריה החקיקתית הרלוונטית, הן בדברי ההסבר להצעת החוק עליה מבוססת ההוראה האמורה (ראו הצעות חוק הממשלה 489, ט' באדר התש"ע, 23.2.10, בעמוד 473), הן בפרוטוקול ועדת הכספים של הכנסת, אשר דנה בהצעת החוק (29.6.10, נספח א' לכתב התשובה מטעם המשיבה), אינו מצביע, ולו ברמז, על כוונה להחיל את הוראת החיסיון על הליכים משמעתיים.

8. גם בלשון החוק אין רמז לפירוש המוצע, לפיו בביטוי הליכים מנהליים התכוון המחוקק גם להליכי משמעתיים. הביטוי "הליך מינהלי" שבסעיף 54ד', בו נאחז העותר, מופיע בחוק ניירות ערך במספר הקשרים (ראו סעיפים 52 סה', 52 סו'), בהם ברור כי מדובר בהליך מנהלי על פי חוק ניירות ערך עצמו. אכן, על פי לשונו, סעיף 54ד' סיפא סב גם על הליכים מנהליים שאינם לפי חוק ניירות ערך. עם זאת, בשים לב לכך שננקט מינוח זהה בסעיף 54ד' ובסעיפים אחרים בחוק, עולה המסקנה המתבקשת כי הכוונה היא להליכים הדומים באופיים להליכים המנהליים שעל פי חוק ניירות ערך, להם היבט עונשי, להבדיל מהליכים משמעתיים.

9. מסקנה זו מתחזקת מעיון בחוקים מסדירים, המצויים בסביבה הנורמטיבית הקרובה לחוק ניירות ערך. בחוקים אלה ניתן למצוא הבחנה ברורה בין הליכים משמעתיים ובין הליכים מנהליים (ראו, למשל, בחוק השקעות משותפות בנאמנות, תשנ"ד-1994, סעיף 9א(א)(2), לעומת סעיפים קטנים (3), (4) לאותה הוראה; חוק להסדרת פעילות חברות דירוג האשראי, תשע"ד-2014, סעיף 6(א)(2), לעומת סעיפים קטנים (3), (4) לאותה הוראה; חוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות, בשיווק השקעות ובניהול תיקי השקעות, תשנ"ה-1995, סעיף 27(ג)(2), לעומת סעיפים קטנים (3), (4)). באופן התואם זאת, כאשר נקבע חיסיון שימוש בחוק מבקר המדינה, תשי"ח – 1958 [נוסח משולב] (סעיף 30), נקבע במפורש כי יחול גם על הליך משמעתי (ראו סעיפים קטנים (א), (ב) להוראה האמורה). במצב זה, אי ההתייחסות להליכים משמעתיים בהוראת סעיף 54ד' לחוק ניירות ערך, כמו גם בהיסטוריה החקיקתית שקדמה לקבלתה, מלמדת כי הוראה זו לא נועדה לחול על הליכים אלה. העובדה, שהמחוקק נקט בסיפא לסעיף 54ד' לחוק ניירות ערך בלשון "כל הליך פלילי או מינהלי" (ההדגשה הוספה), אינה משנה מכך.

10. לא למותר להוסיף, כי אין ממש בטענת העותר (ראו מכתב בא כוחו, 14.8.16), לפיה על פי תכליתו, יש לפרש את סעיף 54ד' כמתייחס לכל הליך משפטי מאוחר להסדר נשוא ההוראה. כאמור, סעיף 54ד' אינו מתייחס להליכים משמעתיים. הוא גם לא מתייחס להליכים אזרחיים. אין מדובר, אפוא, בחיסיון שימוש גורף, כנטען, כי אם בחיסיון שימוש מוגבל, המתייחס אך לסוגי ההליכים שנזכרו בו.

11. ודוק. כעולה מפסיקת בית המשפט העליון, עליה עמדתי לעיל, פירוש מרחיב להוראת החיסיון שבסעיף 54ד', תוך החלתו על הליכים משמעתיים, כמוצע על ידי העותר, כרוך במחיר של פגיעה ביכולת של הליכים אלה להגשים את תכליותיהם. תכליות אלה הן "שמירה על רמת המקצוע ועל האמון שרוחש ציבור הלקוחות", כמו גם על "איכות המקצוע וכבודו" (ראו דברי כב' השופט א' רובינשטיין בפסקה כא' להחלטתו בבר"ש 3790/16 זילברשלג נ' ועדת האתיקה המחוזית של לשכת עורכי הדין בתל אביב (8.6.16)). בפרשה אחרת, הדגיש בית המשפט העליון, בהתייחסו לדין המשמעתי במסגרת המשטרה, כי "...לא הענשת הנאשם, שנמצא חייב בדינו, היא שעמדה בראש מעייניו של המחוקק שעה שהקים מנגנון שיפוטי זה. המטרה העיקרית המוגשמת דרכו היא 'לשמור על המשמעת ועל הסדר הטוב בחיל המשטרה, ולטהר את שורותיו ממי שאינו ראוי לשרת בו'... שכן יסודותיו של החיל על המשמעת ועל הסדר הטוב שבו, ובקיומם מותנה תפקודו התקין" (בג"צ 52/86 פרידמן נ' משטרת ישראל פ"ד מ(2) 449 (1986), בעמוד 452). הדברים שנכתבו באותן פרשות לא התייחסו לדין המשמעתי בעניינם של רואי חשבון. עם זאת, הם יפים גם לדין זה.

12. הפגיעה בהליכים המשמעתיים הינה מחיר הטבוע בפירוש המרחיב לו טוען העותר. כנגדה, לא הוצגה על ידי העותר תועלת ברורה הכרוכה בפירוש זה. לטענת העותר, תכליתו של סעיף 54ד' הינה לעודד חשודים להיקשר בהסדרים. גם תחת הנחה זו, הרי שגם בלא פירוש מרחיב למונח "הליך מינהלי" שבסעיף זה עולה ממנו תמריץ מספיק להיקשר בהסדרים על פיו. גם בלא פירוש מרחיב כאמור, לחשוד הנקשר בהסדר ניתנת הגנה רחבה, המונעת פגיעה בו בשל ההסדר, הן בהליכים פליליים והן בהליכים מינהליים. הליכים אלה מייצגים את שתי האפשרויות המרכזיות להטלת סנקציה כלפי החשוד בגין ההפרה או העבירה. זאת, להבדיל מהליכים משמעתיים, שמטרתם העיקרית, כמוסבר לעיל, אינה עונשית, כי אם הסדרת המקצוע, רמתו ואמון הציבור בו.

13. העותר נשען בטיעוניו על לשונם של סעיפים 7 ו – 8 להסדר האכיפה ששוכלל בינו ובין רשות ניירות ערך. סעיף 7 להסדר האמור קובע כי רשות ניירות ערך לא תנקוט כל הליך אכיפה מכוח חוק ניירות ערך נגד מי שהוגדרו בהסדר כמשיבים בו (ובהם העותר). סעיף 8 קובע, כי הסכמת המשיבים להתקשר בהסדר לא תשמש נגדם כראייה בהליך פלילי או מנהלי בשל ההפרות נשוא ההסדר, וראיות שמסרו לצורך ההסדר לא ישמשו ראייה נגדם בכל הליך פלילי ומנהלי.

14. טיעון זה אינו מוסיף משקל של ממש לדיון. הסעיפים האמורים הם, בעיקרם, שיקוף של הוראות חוק ניירות ערך החלות על העניין. סעיף 7 להסדר משקף את האמור בהוראת 54ב(ב) לחוק ניירות ערך. סעיף 8 משקף את האמור בהוראת סעיף 54ד' לחוק. אין בסעיפים תוספת ממשית להוראות החוק. על פירושה של הוראת החוק הרלוונטית עמדתי לעיל. בנסיבות אלה, אין בסעיפים האמורים כדי להקים לעותר טענת הסתמכות על ההסדר, החורגת מן האמור בהוראות החיקוק הרלוונטיות.

15. אוסיף, כי טענת ההסתמכות האמורה שבפי העותר אינה מבוססת על מצג כלשהו מצד רשות ניירות ערך. אין ביד העותר להצביע על מצג, אמירה או קביעה כלשהי, המתייחסים להליכים המשמעתיים נשוא העתירה. בנסיבות אלה, אין בטענה האמורה כדי לסייע לעותר.

16. כאן המקום להתייחס בקצרה, מעבר לנדרש, לטענת העותר לפיה פירוש מצמצם לסעיף 8 להסדר, המגביל אותו אך להליך המנהלי המתנהל בפני רשות ניירות ערך, מרוקן מכל תוכן את סעיף 7 להסדר, בדבר אי נקיטת הליכים על פי חוק ניירות ערך. טענה זו יש לדחות. סעיפים 7 ו – 8 האמורים מצויים כל אחד במישור אחר. סעיף 7 עוסק בעצם נקיטת הליכים כלפי המשיבים בהסדר. סעיף 8 עוסק בשימוש ראייתי בהסכמה להסדר או בראיות שנמסרו לשמו, בהליכים פליליים או מנהליים. במצב זה, אין כל פירכה בכך ששתי ההוראות יעסקו באותם הליכים. בהקשר זה אף מאירת עיניים העובדה, שבכל אחת מן ההוראות האמורות נכלל סייג מפורש לפיו הן לא יחולו אם מתקיימות הנסיבות המנויות בסעיף 54ב(ה) לחוק ניירות ערך. מכך עולה בבירור, כי שתי ההוראות מתייחסות להליכים מנהליים על פי חוק ניירות ערך. עם זאת, מקובל עליי, נוכח לשון סעיף 8 "כל הליך פלילי ומנהלי", כי הסיפא לסעיף זה חלה גם על הליכים מנהליים שאינם על פי חוק ניירות ערך. מובן, כי בכך אין כדי להחיל את הסיפא על ההליכים המשמעתיים נשוא העתירה שבכותרת.

17. התוצאה של כל האמור היא, כי העתירה נדחית. צו הביניים שניתן בגדרי העתירה (28.11.17), מבוטל בזה. העותר יישא בשכר טרחת המשיבים בסך של 8,000 ₪. סכום זה משקף את מכלול הקביעות לעיל, ואת היקף העבודה שנדרשה בהליך. אין להוסיף לו מע"מ. הוא ישולם עד ליום 1.6.17.