עת"מ
בית המשפט המחוזי ירושלים כבית-משפט לעניינים מנהליים
|
27738-10-15
21/10/2015
|
בפני השופט:
משה סובל
|
| - נגד - |
העותרות:
1. הפורום לדמוקרטיה בתכנון
2. החברה להגנת הטבע
3. חיים וסביבה – ארגון גג של שוחרי איכות החיים והסביבה
4. איגוד המתכננים בישראל
5. האיגוד הישראלי של אדריכלי נוף
|
המשיבות:
1. ממשלת ישראל – "קבינט הדיור"
2. מנהלת מינהל התכנון במשרד האוצר
3. רשות מקרקעי ישראל
4. עיריית ירושלים
5. המועצה האזורית מטה יהודה
6. עיריית חיפה
7. הקרן הקיימת לישראל
|
| פסק דין |
חוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), תשע"ד-2014 (להלן – חוק הוראת השעה), קובע בסעיף 3(א):
"הממשלה או ועדת שרים שמינתה לעניין זה רשאיות להכריז בצו על קרקע שעיקרה מקרקעי ישראל או על קרקע ביישוב מיעוטים, כעל מתחם מועדף לדיור, ובלבד שלא יוקם במתחם האמור יישוב חדש".
העתירה הנוכחית תוקפת שורה של צווי הכרזה שניתנו על ידי ועדת השרים ("קבינט הדיור") לגבי מתחמים מועדפים לדיור בכל רחבי המדינה. העותרות טוענות כי ועדת השרים לא שקלה שיקולים מיוחדים לחוק הוראת השעה ושיקולים כלליים של דיני התכנון והבניה; פטרה שלא כדין את רוב המתחמים מהחובה להקצות יחידות דיור למטרות חברתיות של דיור להשכרה; התעלמה מקיומן או דחייתן של יוזמות תכנוניות רגילות לגבי אותם מתחמים; התעלמה מקיומם של חסמים משמעותיים (מחנות צבא, זכויות נוגדות, זיהומי קרקע, ועוד) המעמידים בספק את זמינותה המיידית של הקרקע; וסמכה את דיוניה והחלטותיה על תשתית נתונים שגויה ובלתי מספקת.
לא ראיתי מקום לבקש תגובה לעתירה, והחלטתי לדחותה על הסף בשל העדר סמכות עניינית.
סעיף 5(1) לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, תש"ס-2000 (להלן – חוק בתי משפט לענינים מינהליים), מורה:
"בית משפט לענינים ינהליים ידון באלה –
(1)עתירה נגד החלטה של רשות או של גוף המנוי בתוספת הראשונה בענין המנוי בתוספת הראשונה ולמעט עתירה שהסעד העיקרי המבוקש בה ענינו התקנת תקנות, לרבות ביטול תקנות, הכרזה על בטלותן או מתן צו להתקין תקנות (להלן – עתירה מינהלית)" (ההדגשה הוספה).
צווי ההכרזה הניתנים על ידי ועדת השרים לפי סעיף 3(א) לחוק הוראת השעה, בגדר תקנה הם. צווים אלה מתפרסמים בקובץ התקנות. כך, למשל, צו ההכרזה על מתחם "ירושלים – מורדות רכס לבן" (סעיפים 48-43 לעתירה) פורסם בקובץ התקנות 7537 מיום 30.7.15 (צו לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה) (הכרזה על מתחם מועדף לדיור – ירושלים – מורדות רכס לבן), תשע"ה-2015); וצווי ההכרזה על מתחמי "תל השומר" (סעיפים 69-68 לעתירה) פורסמו בקובץ התקנות 7452 מיום 4.12.14 (צו לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה) (הכרזה על מתחם מועדף לדיור – תל השומר מרכז), תשע"ה-2014; צו לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה) (הכרזה על מתחם מועדף לדיור – תל השומר צפון), תשע"ה-2014). ואין אלה אלא דוגמאות המייצגות את הכלל.
לא בכדי נעשה הפרסום בקובץ התקנות. צווי ההכרזה אינם חלק מההליך התכנוני על פי חוק הוראת השעה אלא מעשה חקיקת-משנה הקודם להליך התכנוני ומחיל על מתחם קרקע כלשהו את הוראות חוק הוראת השעה. החלה זאת מכשירה את הקרקע (תרתי משמע) לנקיטת הליך תכנוני לגביה. בלשון העותרות (בסעיף 9 לעתירה): "זה הוא, אם כן, המעשה המכונן... רק בעקבות הכרזה על קרקע כ'מתחם מועדף לדיור' קונה הוועדה סמכות לדון ב'תכנית מועדפת לדיור' המוגשת לה". הבחנה זו עולה גם מהמבנה של חוק הוראת השעה, המחולק לשני פרקים עיקריים: פרק ב', שכותרתו "הכרזה על מתחם מועדף לדיור", ואליו משתייך סעיף 3 לחוק הקובע את סמכות הממשלה וועדת השרים למתן צווי הכרזה; ופרק ג', שכותרתו "תכנון ובנייה במתחם מועדף לדיור", המסדיר את ההליך התכנוני לגבי קרקע שהוכרזה כמתחם מועדף לדיור, ובכלל זה הקמת ועדה ארצית לתכנון ולבנייה של מתחמים מועדפים לדיור, הגשת תכנית מועדפת דיור לוועדה זאת, הפקדת התכנית, אישורה, רישוי, ועוד. נמצא אפוא כי צו ההכרזה עונה של שני המבחנים לזיהויה של "תקנה" כהגדרתה בסעיף 3 לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981: "הוראה שניתנה מכוח חוק והיא בת-פועל תחיקתי" (ראו גם סעיף 1 לפקודת הפרשנות (נוסח חדש), לפיו "צו" עשוי אף הוא לבוא בגדר "תקנה"). כידוע, זיהויה של תקנה בת-פועל תחיקתי נעשה בהתאם לשני מבחנים מצטברים: האם התקנה יוצרת נורמה משפטית, והאם היא מופנית אל ציבור שאינו מסוים (ע"פ 213/56 היועץ המשפטי נ' אלכסנדרוביץ, פ"ד יא 695). צו ההכרזה עונה על כל הנדרש מתקנה: הוא מוצא מכוח חוק (סעיף 3 לחוק הוראת השעה); יוצר נורמה משפטית (הקניית מעמד של מתחם מועדף לדיור); ומופנה אל ציבור בלתי מסוים (שכן ההכרזה נעשית רק לגבי קרקע אשר לפחות 80% ממנה הם מקרקעי ישראל, שגודלה מאפשר לתכנן בה לפחות 750 יחידות דיור). כפועל יוצא ממעמדו זה של צו ההכרזה, מותנה תוקפו בפרסום ברשומות, כמתחייב מסעיף 17 לפקודת הפרשנות: "תקנות בנות-פעל תחיקתי יפורסמו ברשומות". גם לכך מסכימות העותרות, בהבהירן (בסעיף 100 לעתירה) כי המעשה המינהלי של מתן צו ההכרזה אינו מושלם קודם לפרסום הצו ב"רשומות" כדין.
מאחר שצווי ההכרזה הם בגדר תקנה, המתפרסמת בקובץ התקנות כתנאי לתוקפה, הרי הם נופלים לגדרי המיעוט בסעיף 5(1) לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, לפיו בית המשפט לענינים מינהליים אינו מוסמך לדון ב"עתירה שהסעד העיקרי המבוקש בה ענינו התקנת תקנות, לרבות ביטול תקנות, הכרזה על בטלותן". מסקנה זאת מתחזקת למקרא פרט 10(א) בתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, הקובע כי ניתן להגיש עתירה מינהלית שעניינה "הליכי תכנון... לפי חוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), התשע"ד-2014" (ההדגשה הוספה). כאמור, צו ההכרזה אינו חלק מההליך התכנוני לפי חוק הוראת השעה אלא הליך חקיקתי המניח את התשתית הנורמטיבית לנקיטת הליך תכנוני. לפיכך, עתירה המוגשת נגד צו ההכרזה אינה תוקפת "הליכי תכנון" כאמור בפרט 10(א) הנ"ל.