הבורסה לא תוכר כחברה לתועלת הציבור

עתירה מנהלית כנגד החלטת משיב 1, רשם ההקדשות ברשות התאגידים (להלן: "המשיב") מיום 1.3.16 שלא לרשום את משיבה 2, הבורסה לניירות ערך בתל-אביב בע"מ (להלן: "הבורסה") כחברה לתועלת הציבור לפי הוראות חוק החברות, התשנ"ט-1999 (להלן: "החוק").

הרקע לעתירה

1.העותר, ועד העובדים של הבורסה, פועל לרישום הבורסה הרשומה כיום כחברה פרטית, כחברה לתועלת הציבור. לצורך כך פנה העותר אל המשיב בבקשה כי יורה לבורסה להירשם כחברה לתועלת הציבור, ואם זו תסרב, ירשום אותה כאמור באופן "כפוי", בהתאם להוראות סעיף 345ג(ד) לחוק. בבקשה נטען כי מתקיימים התנאים הקבועים בסעיף 345א לחוק לרישום הבורסה כחברה לתועלת הציבור בהיותה חברה שבתקנונה נאסר על חלוקת רווחיה והיא גם פועלת לקידומן של מטרות ציבוריות. כן נטען כי קיים אינטרס ציבורי משמעותי ברישום הבורסה כחברה לתועלת הציבור בשל ניגוד העניינים המובנה בו מצויים חברי הבורסה בהתקשרותם עמהּ ולאור חשיבותה לפעילות הכלכלית התקינה של ישראל.

2.ביום 1.3.16 התקבלה החלטת המשיב לפיה אין הוא סבור כי הבורסה הינה חברה לתועלת הציבור (להלן: "ההחלטה"). בהחלטה צוין כי קדם לנתינתה דיון עם הרשות לניירות ערך, המפקחת על פעילות הבורסה לפי חוק ניירות ערך, תשכ"ח-1968 (להלן: "חוק ניירות ערך"). נקבע כי תכליתה העיקרית של הבורסה היא עסקית היות והיא ממומנת מפעילות עסקית ואין היא תואמת את המאפיינים של חברה לתועלת הציבור. תקנון הבורסה אכן אוסר על חלוקת רווחים, אך הדבר אינו מלמד על היעדר תכלית עסקית והאיסור גם לא נועד להגן על כספי הציבור, אלא אך למנוע את ניצול כוחה המונופוליסטי של הבורסה. כן נקבע כי האינטרס הציבורי עליו עמד העותר, אינו מצדיק רישום הבורסה כחברה לתועלת הציבור, שעה שפעילותה מוסדרת באופן מפורש בחוק ניירות ערך והיא גם נתונה לפיקוח משמעותי על ידי הרשות לניירות ערך. כן צוין בהחלטה כי בימים אלה מקדמת הרשות לניירות ערך תזכיר חוק שנועד להביא לשינוי מבנה הבורסה אשר יחייב אותה להפוך לחברה למטרות רווח, אשר יש בו כדי ללמד על המגמה הרצויה מצד הגורם הרגולטורי המפקח על פעילות הבורסה, להתנהלות המסחר בבורסה.

משלא ערבה ההחלטה לחכו של העותר, הוגשה העתירה שלפני.

תמצית טענות הצדדים

3.לטענת העותר, הבורסה אומנם רשומה כחברה פרטית אך על פי מהותה, מעמדה וסמכויותיה, היא חברה לתועלת הציבור לכל דבר ועניין. מתקיימים בעניינה התנאים הקבועים בחוק לעניין חברה לתועלת הציבור: היא חברה שבתקנונה נקבעו מטרות ציבוריות בלבד ואיסור על חלוקת רווחים או חלוקה אחרת לבעלי מניותיה.

4. בהתקיים שני התנאים הקבועים בחוק, לטענת העותר המשיב חייב היה לעשות שימוש בסמכויותיו לשם פיקוח ובקרה כי פעולות הבורסה יתבצעו בהתאם למטרות הציבוריות שנקבעו לה ותוך שמירה על האינטרס הציבורי ורכוש הציבור. העובדה שהמשיב התייעץ עם הרשות לניירות ערך ואימץ את עמדתה אף מהווה פגיעה בעצמאות שיקול הדעת המוקנה לו מכוח החוק. הרשות לניירות ערך גם כשלה בפיקוח על פעילות הבורסה, בעוד שרישום הבורסה כחברה לתועלת הציבור יאפשר פיקוח אפקטיבי על פעילותה באמצעות המנגנונים הקבועים בחוק וסמכויות המשיב. גם אין הצדקה לכך שהמשיב נשען על הוראות חוק ניירות ערך בהתעלם מהוראות החוק. גם נפל פגם בכך שהמשיב התחשב בקיומו של תזכיר חוק, שעה שהיה עליו לקבל החלטה בהתבסס על מציאות עובדתית ומשפטית קיימת ולא על יסוד כוונות עתידיות של הממשלה.

5.בנוסף נטען כי גם אם פעילות הבורסה כוללת היבטים מסחריים, הרי שהיה על המשיב ליתן משקל מרכזי לכך שהבורסה מקדמת מטרה לאומית מובהקת של מסחר בניירות ערך המהווה אינטרס לאומי משמעותי. הקביעה כי הבורסה הינה חברה לתועלת הציבור גם מוצדקת לאור תפקידה המרכזי בכלכלת המדינה, השפעתה הרבה על הציבור ומהעובדה כי בתי המשפט ראו את הבורסה כגוף "דו-מהותי" שחלים עליו כללי המשפט המינהלי. קיים גם אינטרס ציבורי משמעותי ברישום הבורסה כחברה לתועלת הציבור, שכן אם היא תהפוך לחברה שמחלקת את רווחיה, הדבר יביא לכך שנכסיה, היינו כספי הציבור שחלוקתם נאסרה כאשר היא קיבלה רישיון לפי חוק ניירות ערך, יחולקו לחבריה - הבנקים והמוסדות הפיננסיים האחרים - באופן שיהיה בו כדי ניצול כוחה המונופוליסטי שלא כדין.

6.מנגד, טען המשיב כי אין כל עילה להתערב בהחלטתו להימנע מלרשום את הבורסה כחברה לתועלת הציבור, מפני שההחלטה ראויה וסבירה בנסיבות המקרה ולא נפל בה כל פגם. כן חזר המשיב על הטעמים שעמדו בבסיס ההחלטה, הן על הטעם שמקורם של הכספים המשמשים את הבורסה הוא בפעילותה העסקית, והן על הטעם שפעילות הבורסה אינה מהווה רק "מטרה ציבורית" ותכליתה העיקרית הינה עסקית באופן שאינו תואם את מאפייניה של חברה לתועלת הציבור. כן הודגש כי סמכות המשיב הינה "סמכות שבשיקול הדעת" ולא "סמכות שחובה".