עת"מ 2244-11-13 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה קרית אתא נ' ועדת הערר המחוזית -מחוז חיפה ואח'

1. העותרת הגישה עתירה מנהלית על החלטת המשיבה 1, ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה מחוז חיפה, שניתנה ביום 22.8.13 , אשר קבעה כי ניתן להוסיף למבנה שבנתה המשיבה יחידת דיור נוספת שביעית, וכן קומה נוספת חמישית, בהפחתת גובהה למינימום האפשרי. השאלה המרכזית בעתירה האם התוספת שאושרה מהווה סטיה ניכרת מתוכנית. כמו כן נידונה כנושא משני שאלת ניוד הזכויות במתחם.

2. עובדות הרקע

2.1 המשיבה 2 הינה בעלת הזכויות במקרקעין הידועים כמגרש 1031 (חלקים מחלקות 429-431 ו-582) בגוש 10293 בגבעת טל בקרית אתא (להלן " המגרש"). שטח המגרש הוא 1,038 מ"ר. על המגרש חלה תכנית מתאר מקומית כ/246 (במ) גבעת טל קרית אתא, (להלן "תוכנית המתאר") והמגרש כלול באזור מגורים ב'1. תכנית המתאר פורסמה ביום 8.5.91 להפקדה וביום 3.9.92 פורסמה למתן תוקף. מדובר בתכנית מתאר מקומית המייעדת את גבעת טל לבניית שכונות מגורים, בניה נמוכה, בחלקה הגדול בתים צמודי קרקע חד או דו משפחתיים, והאחרים מקומה אחת עד שלוש קומות, או שתי קומות עד ארבע קומות, לפי אזור המגורים.

2.2 המגרש הינו חלק ממתחם שנבנה על ידי שיכון ופיתוח, כאשר המגרש עצמו נמכר למשיבה 2 מבלי שנבנה עליו בנין על ידי שיכון ופיתוח אך עם היתר בניה מיום 4.4.01 לבניית 4 יחידות במגרש בהיקף של 723 מ"ר. המגרש נמצא ביחידת תכנון ד' (הכולל אזור מגורים ב1 ואזור מגורים א1 ). המשיבה 2 בקשה תחילה להקים עליו 6 יחידות דיור במקום 4 היחידות שאושרו.

2.3 תכנית המתאר קבעה יחידות תכנון שלגביהן חלה חובת הגשה של תכנית בינוי לביצוע, במסגרת הבקשה להיתר בניה. לכל יחידת תכנון שנקבעה יש להגיש תכנית בינוי נפרדת. בין היתר יש להגיש תכנית בינוי אחת ליחידת תכנון ד'.

2.4 תכנית המתאר קבעה את הוראות הבניה למגרשים באזורים השונים, ובין היתר למגרשים באזור מגורים ב1 - מספר יחידות הדיור המותר במגרש הינו 5 יחידות דיור לדונם. תכנית המתאר קובעת כי גובה הבניה יהיה עד 4 קומות, כאשר גובה הבנין לא יעלה באף מקום על 13.5 מ' כשגובה זה מדוד מקרקע סופית עד כרכוב הגג. בכל מגרש יהיו 35% מהמבנים בני עד 2 קומות, ולא יותר מ-15% מהמבנים בני 4 קומות.

2.5 המבקשת בקשה תחילה לבנות במגרש 6 יחידות דיור, כאמור לעיל, בהיקף של 735 מ"ר. הבקשה נדחתה על ידי הועדה המקומית. ועדת ערר מיום 19.2.07 עסקה בשאלה האם ניתן לנייד זכויות בניה בין המגרשים הנכללים במתחם וקבעה משיקולים שונים שיפורטו בהמשך כי ניתן להעביר זכויות בניה ממגרש למגרש באמצעות תוכנית הבינוי על אף שמנתה את החסרונות הכרוכים בכך. לפיכך קבעה כי ככל שנותרו זכויות בניה מספיקות באותו מתחם, ניתן יהיה להתיר את הבניה של 2 יחידות דיור נוספות.

2.5 לאחר שהסתבר שנותרו זכויות בניה במתחם והועדה המקומית דחתה שוב את בקשת המשיבה 2 לבניית 6 יחידות דיור, פנתה המשיבה 2 שוב לועדת הערר. ועדת הערר קבעה בהחלטה מיום 25.9.08 (ערר 128/08) כי מדובר במתחם כולל שנערכה לו תוכנית בינוי שאינה הליך סטטוטורי, ולפיכך ניתן לנייד יחידות דיור בין המגרשים הכלולים במתחם ללא צורך בפרסום הקלה, ובלבד שנשמר העקרון הקבוע בתוכנית של עד 5 יחידות לדונם. ועדת הערר לא מצאה כי בנסיבות הענין יש צורך בפרסום הקלה, והתירה בניה של 6 יחידות דיור במגרש ,על בסיס ניוד היחידות במתחם (כפי שנעשה לדבריה גם במגרשים אחרים). בגוף ההחלטה אין הסבר לסתירה בין המגבלה של 5 יחידות לדונם לבין היתר ל-6 יחידות לדונם, שלימים הוסבר כ"ממוצע מתחמי".

2.6 לאחר קבלת היתר לשתי יחידות דיור נוספות (סה"כ 6 יח"ד) המשיבה 2 חדשה בקשתה, והגישה בקשה לבית בן 11 יחידות דיור על בסיס ניוד זכויות במתחם. ועדת הערר קבעה בהחלטה מיום 11.7.10 כי מדובר בסטיה ניכרת, לפי ס' 151 לחוק התכנון והבניה תשכ"ה 1965 והינה אסורה.

2.7 המשיבה 2 החלה בבניה לפי ההיתר שניתן לה (6 יחידות דיור בארבע קומות, בגובה שאינו עולה על הקבוע בתוכנית) ואז הגישה בקשה חדשה לשינוי ההיתר (בקשה מיום 6.6.12) (להלן "הבקשה לשינוי ההיתר") בכך שתוסף קומה חמישית (עד לגובה 16.88 מ') ותוסף יחידת דיור שביעית. הבקשה כללה גם תוספת שטח עיקרי והקלות במרווחים (להלן "הבקשה האחרונה").

2.8 הבקשה האחרונה נדחתה על ידי הועדה המקומית בהחלטה מיום 31.1.13. הועדה המקומית קבעה כי תוספת יחידת דיור שביעית מהווה סטיה ניכרת, שכן ניוד במתחם מתאפשר רק במסגרת של עד 5 יחידות לדונם ובכל המגרשים הכלולים במתחם נשמר הכלל של עד 5 יחידות לדונם ולא מעבר לכך .עוד נקבע כי מדובר ברחוב קטן ותוספת הדיור משפיעה על התנועה. לגבי הגובה נקבע כי מגבלת הגובה בתוכנית המתאר נועדה לקבוע את אופי וחזות הסביבה ולכן גם בענין זה הבקשה מהווה סטיה ניכרת. עוד נקבע כי גם היקפי הבניה מהווים סטיה ניכרת שכן הוראות תוכנית המתאר הם ל-60% בניה, רק בשני מגרשים מגיעה הבניה ל-70% ובמגרש המשיבה 2 שהוא הקטן ביותר מכל המגרשים מבוקש היקף בניה של 89%.

2.9 המשיבה 2 הגיש ערר על החלטת הועדה המקומית, והחלטת ועדת הערר בערר ניתנה ביום 22.8.13, והיא מושא עתירה זו.

3. החלטת ועדת הערר

3.1 ועדת הערר אשרה הוספת יחידת דיור שביעית, והוספת קומה נוספת, תוך הפחתת גובהה למינימום האפשרי. לגבי הגובה המינימלי האפשרי קבעה כי יש להגיע להבנה עם הועדה המקומית, ואם לא יוכלו הצדדים להגיע להבנה, יש לפנות שוב לערר.

3.2 נקבע כי מדיניות הועדה המקומית הייתה לפרש את התוכנית על פי ס' 12 לתקנון תכנית המתאר, (הגשת תכנית בינוי לאישור הועדה המקומית) באופן המתיר ניוד זכויות ויחידות בתוך המתחם וועדת הערר לא מצאה בכך אי חוקיות. לכן יש להמשיך ולפרש את הוראות התוכנית באותו קו פרשנות. נקבע כי לגבי מספר יחידות הדיור וזכויות הבניה לא הוכח כי אלו נוצלו במלואם בתחום מתחם ד' והיתכנות ניצולם בעתיד אף היא נמוכה. עוד מציינת ועדת הערר כי תוספת יחידות דיור הינה צו השעה מכח תמ"א 35 ותיקון תקנות הבניה המאפשרות פיצול של יחידות קיימות. לענין ההקלות המבוקשות – לגבי הגובה נקבע כי התוכנית אכן מציגה גובה של 15.8 מ' החורג מהגובה המקסימלי המותר אך דרישת הגובה איננה "דרישת בינוי" אשר סטייה ממנה מהווה סטיה ניכרת אלא מהווה חריגה במסגרת הקלה. כשם שהועדה המקומית סברה בהחלטות אחרות שניתן לחרוג ממספר הקומות, ניתן לקבוע שניתן לחרוג מהגובה, כי מדובר בהוראות מקבילות. הועדה ציינה כי השיקולים אם לחרוג מאותה הוראה כוללים את אפשרות ניצול הזכויות במתחם, וכן את כוונת המתכנן, שמירה על הצביון בשכונה והסתמכות המתנגדים בהיבט זה.