עע"מ 8429/14 רשות התעופה האזרחית נ' האיגוד הארצי לטייסי נתיבי אוויר בישראל

1.       לפניי בקשה לעיכוב ביצוע פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז - לוד בשבתו כבית המשפט לעניינים מנהליים בעת"מ  4574-10-14 (כב' השופטת א' שטמר), מיום 13.11.2014, וזאת עד להכרעה בערעור המבקשת בפני בית משפט זה.

הרקע להגשת הבקשה

2.       ארגון התעופה האזרחית הבינלאומי (להלן: ICAO או הארגון) הוא ארגון של האומות המאוחדות אשר הוקם מכוח אמנת התעופה האזרחית הבינלאומית. אמנה זו נחתמה בשיקגו ביום 7.12.44 (להלן: האמנה), ועליה חתומה גם ישראל. האמנה מבחינה בין שני סוגי נורמות. הראשונה מכונה סטנדרט (Standard), והכוונה היא להנחייה שיישומה האחיד הכרחי לשם הבטחת בטיחות או סדירות התעופה האזרחית הבינלאומית; השניה הינה המלצה או הנחיה (Recommendation), אשר יישומה האחיד רצוי לשם הבטחת בטיחות סדירות או יעילות התעופה האזרחית הבינלאומית.

המדינות החברות בארגון התחייבו להתאים, במידת האפשר, את החקיקה הפנימית שלהם לתקינת ה- ICAO. סעיף 38 לאמנה מאפשר למדינה החברה ב-ICAO, לפעול באופן שונה מהקבוע בסטנדרטים המחייבים של הארגון,  ובלבד שיודיעו על כך לארגון, והוא יידע בדבר את יתר המדינות החברות. האמנה מוסיפה וקובעת בסעיפים 40-39, וזאת בנוגע לסטנדרטים שעניינם עובדי טיס, כי אם עובד טיס אינו עומד בסטנדרט הבינלאומי או אם דיני הטיס של המדינה החברה קובעים הוראות שונות מהסטנדרטים הבינלאומיים, נדרשת אותה מדינה לציין זאת מפורשות ברשיונות שהיא מנפיקה לעובד הטיס, והטייס והמפעיל האווירי נדרשים לקבל אישור מפורש מכל מדינה שבשטחה הם מבקשים לטוס. הוראה דומה זו עוגנה בסעיף 10 לחוק הטיס.

 עד לחודש מרץ 2014 קבע סעיף 2.1.10.1 בנספח 1 לאמנה, כסטנדרט מחייב, כי אדם יכול לשמש כטייס מפקד בטיסה מסחרית בינלאומית עד הגיעו לגיל 60; וכי בצוות של שני טייסים או יותר, יכול הטייס המפקד לשמש בתפקידו עד שימלאו לו 65 שנים, אם לטייס המשנה שעמו בצוות טרם מלאו 60 שנים (להלן: מגבלת טייס מבוגר- טייס צעיר). האמנה הוסיפה בסעיף 2.1.10.2 בנספח 1, המלצה שאינה מחייבת, לפיה גילו של טייס המשנה, בכל מקרה, לא יעלה על 65 שנים.

3.       בדין הישראלי מוסדרת סוגיית הגיל המירבי של טייסים בטיסות מסחריות בתקנה 21א(א) לתקנות הטיס (רשיונות לעובדי טיס), התשמ"א-1981 (להלן: תקנות הטיס), ולפיה בטיסה מסחרית בכלי טייס שצוותו מונה שני טייסים, לא ישמש אדם כטייס משנה אם מלאו לו 65 שנים.

על אף הוראות תקנה 21א לתקנות הטיס, נהג מנהל המבקשת להעניק לטייסים שעמדו בהצלחה בבדיקות רפואיות ובמבחני כשרות, ושעברו את גיל 65, פטור מתקנה 21 לתקנות הטיס,  וזאת בהתאם לסמכותו לפי סעיף 165 (א)(1) לחוק הטיס, התשע"א -2011 (להלן: חוק הטיס). הפטור אפשר לטייס לשמש כטייס משנה עד גיל 67, הוא גיל הפרישה לגברים לפי סעיף 3 לחוק גיל פרישה, התשס"ד - 2004. בכל פטור שניתן נקבע מפורשות, כי הוא כפוף לסמכות מנהל המבקשת לבטלו, אף אם טרם מלאו לטייס 67 שנים.

4.       ביום 25.3.2014, הודיע ה-ICAO למדינות החברות בו, כי מיום 13.11.2014 יתוקן סעיף 2.1.10.2 בנספח 1 לאמנה, כך שמעתה יתאפשר לשני טייסים בגילאי 60-64 לשמש כצוות טייסים בטיסה מסחרית בינלאומית  (היינו ביטול מגבלת טייס מבוגר-טייס צעיר), וכן כי ההמלצה לפיה טייס משנה יוכל לשמש בתפקידו בטיסה מסחרית עד לגיל 65 תשודרג למעמד של סטנדרט מחייב. בעקבות כך, בחנה המבקשת מחדש את מדיניותה, והודיעה, ביום 13.8.2014, על כוונתה לעדכן את ההוראות לעניין מגבלת גיל הטייסים בהתאם לסטנדרט המחייב החדש, וכי החל מיום זה לא יינתנו עוד פטורים מכוח תקנה 21א לתקנות (סעיף 8(ב) להחלטה). עוד הודיעה המבקשת כי החל מיום 13.11.2014, ובכפוף לשימוע, יבוטלו פטורים שכבר ניתנו על ידה (סעיף 8(ג) להחלטה). המבקשת גם הצהירה על כוונתה לתקן את תקנות הטיס לשם התאמתן לסטנדרט הבינלאומי (להלן: החלטת שינוי המדיניות). 

בעקבות החלטת שינוי המדיניות, החלה המשיבה לשלוח הזמנות לשימוע לטייסים שבעבר ניתנו להם  פטורים מתקנה 21א לתקנות הטיס, ובהעדר נסיבות מיוחדות החליטה על ביטול 23 פטורים שניתנו על ידה לחברות התעופה וכן לעובדי טיס שאחזו בהם.

המשיב התנגד להחלטת שינוי המדיניות, ומכאן הגיש עתירה לביטולה.