עע"מ 6240/12 דני דנקנר נ' ועדת הערר לתכנון ובניה מחוז חיפה

השופט י' עמית:

           ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה (כב' השופטת ב' בר-זיו), בגדרו נדחתה עתירתם של המערערים נגד ועדת הערר לתכנון ובניה במחוז חיפה (להלן: ועדת הערר או המשיבה 1), אשר הפכה את החלטתה של הוועדה המקומית חוף הכרמל (להלן: הוועדה המקומית או המשיבה 4) ודחתה את בקשת המערערים לקבל היתר בניה.

רקע תכנוני והשתלשלות ההליכים

1. עניינו של הערעור שלפנינו בבקשת המערערים למתן היתר בניה לשם הכשרה בדיעבד ("לגליזציה") של חלקים מבית מגורים בו הם מחזיקים, הנמצא בחלק מחלקה 1 בגוש 10538 בעתלית (להלן: הנכס). הקרקע המדוברת הוחכרה בעבר על ידי מינהל מקרקעי ישראל לחברת המלח לישראל בע"מ (להלן: חברת המלח), ונמצאת כיום בהחזקתם של המערערים.

2. נעמוד בקצרה על עיקרי הרקע התכנוני הרלוונטי.

           ביום 11.6.1953 פורסם דבר הפקדתה של תכנית בנין ערים גלילית מס' 304 (י"פ 296 התשי"ג, עמ' 1101) (להלן: תכנית ג/304) החלה על המקרקעין. מטרת התכנית, כפי שנוסחה בסעיף 5 לתכנית, היתה "לתכנן את השטח ע"י הסדרת רשת כבישים ויעוד שטחים למטרות שכון לפועלי חברת המלח, שטחים לבניינים ציבוריים, לגנים ציבוריים ולמגרשי משחק". ביום 26.11.1953 החליטה הוועדה המחוזית לאשר את התכנית, אולם התכנית מעולם לא פורסמה ברשומות למתן תוקף. התכנית הופקדה בשנית בשנת 1962, אולם לא הובאה לאישור מחדש, וככל הנראה נותרה במעמד של תכנית מופקדת משך 45 שנה (!!!) נוספות, עד ביטול הפקדתה ביום 12.12.2007 על פי החלטת הוועדה המחוזית (י"פ 5478 התשס"ח, עמ' 876). יצויין כי חרף העובדה שהתכנית מעולם לא נכנסה לתוקף, הרושם המתקבל הוא כי רשויות התכנון התייחסו אליה כאל תכנית תקפה, ועל כך אעמוד בהמשך. 

           ביום 24.9.1967 הופקדה תכנית נוספת החלה על המקרקעין, היא תכנית ג/555 שהיא תכנית מתאר מקומית של העיר עתלית (להלן: תכנית ג/555). לתכנית הוגשו התנגדויות רבות, לרבות התנגדותה של חברת המלח, ולאחר ביצוע תיקונים שונים פורסמה התכנית למתן תוקף ביום 23.2.1978 (י"פ 2415 התשל"ח, עמ' 1262). לפי האמור בהחלטת ועדת הערר (והמערערים חולקים על כך), מתשריט התכנית עולה כי הנכס נמצא באזור המיועד לתעשייה זעירה. עוד יצויין כי בסעיף ד(5)(א) לתכנית נאמר כי "לא תותר כל בניה בשטחים שלגביהם טרם אושרה תכנית בנין ערים מפורטת". אין חולק כי תכנית מפורטת לגבי המקרקעין מעולם לא אושרה.

           "מתקל הדינים" הלכאורי העולה מהשוואת שתי התכניות – אשר האחת (שהופקדה מבלי שנתפרסמה ולבסוף בוטלה) ייעדה חלק מהשטח למגורים, בעוד האחרת (אשר פורסמה למתן תוקף) ייעדה את השטח לתעשייה (כך על פי החלטת ועדת הערר) – הוא העומד במידה רבה בבסיס המחלוקת בין הצדדים. אל הרקע התכנוני, לרבות תכניות נוספות שאושרו במהלך השנים, אשוב ואדרש בהמשך הדברים.

3. בשנת 2003 הגישו המערערים לוועדה המקומית מורדות הכרמל את בקשתם להיתר בניה מושא הערעור דנן, וזו אושרה בכפוף למספר תנאים על בסיס תכנית ג/304 (דברי מהנדס הוועדה המקומית, אדר' דניאל סנרמן, בדיון בוועדת הערר מיום 15.1.2009, עמ' 3 לפרוטוקול). התנאים הנדרשים לא מולאו, והיתר הבניה המבוקש לא ניתן. לימים הועבר תחום השיפוט של עתלית אל הוועדה המקומית חוף הכרמל, היא המשיבה 4 בערעור דנן, ובקשת המערערים הועברה לטיפולה.