עע"מ 5726/12 א.א ואח' נ' ל.א ואח'

הנשיאה מ' נאור:

1. עניינו של הערעור שלפנינו במתחם מגורים המצוי על מדרון הצופה לכינרת בעיר טבריה. המערערים והמשיבות 2-1 (להלן: המשיבות) הם קרובי משפחה, להם זכויות במגרשים הגובלים זה בזה. המערערים מתנגדים לבניה שבנו המשיבות בגדרי המתחם, בסמוך למבנים שבנו המערערים זה מכבר. שאר בתי המגורים במתחם, שנבנו במועדים שונים, שייכים לקרובי משפחה אחרים. ניסיונות להביא את הצדדים לידי הסדר מוסכם לא עלו יפה, ויתכן שהדבר נובע מיחסי הצדדים שאינם קשורים ישירות לעניין העומד להכרעתנו.

2. ההליך מושא הערעור עבר גלגולים רבים ונתאר עתה את מהלך הדברים. לשם הנוחות, נכנה את בעלי הדין "המערערים" ו"המשיבות" כפי כינויים בהליך שלפנינו, גם כשאין הדבר משקף את מעמדם בהליכים קודמים. בשלהי שנת 2008 ביקשו המשיבות היתר בניה. על פי דרישת הוועדה המקומית לתכנון ובניה טבריה (להלן: הוועדה המקומית) פורסמה בחודש מאי 2009 בקשה להקלה בקו הבניין. המערערים לא התנגדו לבקשה. בחודש ינואר 2010 הוציאה הוועדה המקומית היתר בניה למשיבות והן החלו בבניית הבית. בניית השלד הסתיימה בחודש נובמבר 2010. בשלהי שנת 2010 הגישו המשיבות בקשה להיתר שינויים, אשר כללה תוספת מקומות חנייה ושינויים בקומת המרתף. בינואר 2011 אישרה הוועדה המקומית את השינויים ובחודש מאי הוצא היתר בהתאם. בחודש אוגוסט 2011, כתוצאה מפש.אה הגיעו המשיבות והוועדה המקומית במסגרת הליך משפטי, הוצא היתר בניה מתוקן.

3. באוגוסט 2011 פנו המערערים לבית משפט השלום בבקשה לקבל צו מניעה זמני נגד הבניה. בקשתם נדחתה, בין השאר, בשל שיהוי בהגשת הבקשה וחוסר ניקיון כפיים מצדם. המערערים לא גילו לבית המשפט את לוחות הזמנים של התקדמות העבודות במגרש, על אף שהיו מודעים להתקדמות הבניה שכן הם מתגוררים בשכנות למשיבות. ביום 28.8.2011 הגישו המערערים ערר לוועדת הערר לתכנון ובניה מחוז הצפון (להלן: ועדת הערר). ועדת הערר ערכה סיור במקום ולאחר מכן נתנה את החלטתה. בערר הועלו טענות שונות נגד היתר הבניה שניתן למשיבות, ובין היתר, שהוא חורג ממה שניתן להתיר על פי התכניות החלות. חשוב לציין לעניין זה, שהמערערים לא טענו כי היתר הבניה שניתן בטל בשל כך שלא קדמה להוצאתו הכנת תכנית בינוי בהסכמת הוועדה המחוזית. כפי שנראה, על חסרונה של תכנית בינוי הרחיבה ועדת הערר מיוזמתה שלה. בהחלטתה עמדה הוועדה על התכניות השונות החלות על המקרקעין. הוועדה הגיעה למסקנה כי קיימות בהיתר חריגות מהותיות מהוראותיהן של התכניות החלות על הקרקע. חלק מהחריגות, כך קבעה, ניתנות להכשרה במסגרת הליכי הקלה שלא ננקטו, וחלק מהחריגות מהוות סטייה ניכרת מהתכניות החלות, סטייה שאין בסמכות הוועדה המקומית להתירה. הוועדה פירטה אחת לאחת שורה של חריגות מהמותר (סעיפים 52 עד 58 להחלטתה). הוועדה עמדה על כך שבתכניות קיימת דרישה היסטורית לעריכתה של תכנית בינוי מפורטת, הכפופה לאישורה של הוועדה המחוזית (במסגרת תכנית ג/7505). דרישה זו נותרה כאות מתה. היתרי בניה הוצאו על הקרקע בלא שנערכו תכניות בינוי, ומובן שגם בלי שאושרו תכניות כאלה על ידי הוועדה המחוזית. על כן, כך קבעה, הוועדה המקומית כלל לא היתהמוסמכת ליתן היתרים. עם זאת ציינה ועדת הערר, כי עתה מאוחר מדי מכדי לשנות זאת ולכן קבעה כי מן הראוי שהוועדה המקומית תימנע מלחזור על טעויות מסוג זה בעתיד. ועדת הערר הביעה תמיהה על התנהלותה של הוועדה המקומית: לא ברור מדוע היתה הוועדה המקומית מוכנה לאפשר בניה כה חריגה שאינה משתלבת בסביבתה ויוצרת מפגע קשה לא רק למערערים אלא גם, ואולי בעיקר, למי שצופה על המקום מכיוון כביש 348. במקום לקבל בניה מדורגת המשתלבת בשיפולי ההר, כך קבעה, "נוצר מבנה עצום ורב מימדים הנראה כמבצר בטון המנוכר לסביבתו" (ההדגשה הוספה – מ.נ.). הוועדה סיכמה את החלטתה בקביעה כי לאור ממצאיה דין ההיתרים שהוצאו, שלא בהתאם לתכניות החלות ותוך חריגה מסמכות, בלא שנעשו ההליכים הנדרשים ותוך הפרת מספר רב של הוראות, להיות בטלים. מאידך ציינה, כי אין ספק שהמערערים לא פעלו בזריזות המצופה מהם וכי היה עליהם לבחון את הנעשה מול עיניהם זמן רב לפני שעשו כן בפועל. השתהותם של המערערים הביאה לכך שהבניה הקיימת נמצאת, לעת מתן החלטתה של ועדת הערר, בשלב מתקדם. אולם, כיוון שמדובר בהפרות חוק כה בוטות, אין בשיקולים של בטלות יחסית, כך לעמדת הוועדה, כדי לאפשר למחול על הפרות החוק. הפרות החוק הן כה קשות שלא ניתן יהיה להכשירן במסגרת תכנית שבסמכות הוועדה המקומית. על כן, נקבע שלא ניתן בשלב זה להמשיך את הבניה. לנוכח האמור, הורתה ועדת הערר על בטלותן של החלטות הוועדה המקומית להתיר את הבניה. כתוצאה מכך, בוטלו ההיתרים שהוצאו מכוח ההחלטה.

4. נגד החלטת ועדת הערר הגישו המשיבות עתירה מינהלית לבית המשפט לעניינים מינהליים בנצרת, וכאן שוב נהפכה הקערה על פיה. בית המשפט לעניינים מינהליים (סגן הנשיא א' אברהם) קבע כי כלל לא היה מקום להידרש לערר וכי היה על ועדת הערר לסלקו על הסף. על פי קביעתו, המערערים היו צריכים להגיש התנגדות לבקשה לקבלת היתר, אך הם לא עשו כן. ועוד: היה עליהם להגיש ערר תוך שלושים יום מיום מתן ההיתר, וגם בכך הם לא עמדו. את מניין שלושים הימים יש למנות מיום מתן ההיתר המקורי, אשר לפי גישת ועדת הערר ניתן על-ידי הוועדה המקומית שלא בסמכות, ולא מיום מתן ההיתר המתוקן במאי 2011. לוועדת הערר אף לא הוגשה בקשה להאריך את המועד להגשת הערר. מכל מקום, הערר הוגש בשיהוי עצום של כמעט שנתיים ימים. בית המשפט קבע כי המערערים בקשו מהוועדה לפסול את ההיתר במומם שלהם, שכן הם עצמם חרגו מהיתרי הבניה במסגרת בניית בתיהם. בנוסף לכך, מאחר שכל הבתים במתחם, עשרה במספר, נבנו באותה מתכונת וללא תכנית בינוי מפורטת, משמעות החלטתה של ועדת הערר, לפיה ההיתרים בטלים בהעדר תכנית בינוי מפורטת, היא בטלותם של עשרת ההיתרים שניתנו בעבר במתחם. וזאת כאשר כמעט כל הבתים במתחם כבר עומדים על תלם וחלקם אף מאוכלסים מזה שנים. ועוד: בכל הנושא של העדר תכנית בינוי – נושא שלא עלה כלל בערר שהגישו המערערים, ונדון ביוזמת ועדת הערר – לא ניתנה לצדדים הזדמנות לטעון.

5. לעניין הצורך בתכנית בינוי קבע בית המשפט, כי לוועדה המקומית סמכות להוציא היתר בניה ולכל היותר שגתה זו בהפעלת סמכותה. קביעה זו התבססה על מספר טעמים. תכנית בניין עיר האחרונה (תכנית ג/7505) הופקדה בשנת 1992. לאחר מכן, בשנת 1995, תוקן חוק התכנון והבניה במסגרת תיקון מס' 43, התשנ"ה-1995, ס"ח 450. במסגרת התיקון, הוסמכה הוועדה המקומית בסעיף 62 לאשר תכניות בינוי. התכנית האמורה פורסמה למתן תוקף בשנת 2000. בית המשפט לעניינים מינהליים קבע כי ההוראה שבסעיף 13 לתכנית, שהתנתה את אישורה של תכנית הבינוי באישור הוועדה המחוזית, נותרה בתכנית "בהיסח הדעת". על פי מהותם של דברים - הסמכות ניתנה על-ידי המחוקק לוועדה המקומית דווקא. על כן, לכל היותר טעתה הוועדה המקומית בעניין זה. עם זאת, כך נקבע, גם אם הכנת תכנית בינוי נמצאת בסמכות הוועדה המקומית, זו לא הכינה כל תכנית בינוי, ואף לא סיפקה לכך כל הסבר. ואולם, כך הוסיף בית המשפט, כשבקשו המשיבות היתר בניה כבר נבנה כמעט כל המתחם, ולכן ניתן היה לבחון את התאמת הבקשה להיתר לסביבה התכנונית הקיימת, גם בלא צורך בתכנית בינוי.

6. בית המשפט הוסיף וקבע כי בנקודת הזמן בה ניתנו ההיתרים, לאחר שנבנו יתר הבתים במתחם, לא היה מקום לראות באי הכנת תכנית בינוי כפגם המביא להצהרה על בטלות. גם אם המסקנה הנכונה היא שמתן ההיתר אינו בסמכות הוועדה המקומית, נקבע כי יש מקום להשתמש בתורת הבטלות היחסית ולהשאיר את ההיתר על כנו. לעניין זה הזכיר בית המשפט כי בניית ביתן של המשיבות כמעט הסתיימה. המשיבות בנו את הבית לאחר קבלת היתר מהוועדה המקומית והן השקיעו בבניה כעשרה מיליון שקלים. ביטול ההיתר ישאיר אותן כשידיהן על ראשן, ולכל היותר עם תביעה נגד הוועדה המקומית. בכך אין כדי לפצותן על הנזק העצום שייגרם להן כתוצאה מביטול ההיתר. בגדרי הבטלות היחסית אין להביא בחשבון נזק שייגרם למערערים. לגבי א.אא.א, ציין בית המשפט, כי מערער זה בנה את ביתו באופן שבהכרח ניצול זכויות הבניה על ידי המשיבות יביא להסתרת הנוף שנשקף מביתו: הוא יזם חלוקה רוחבית של המגרש שהיה שייך למערערים ולמשיבות במשותף, ובחר דווקא בחלקו המערבי. את ביתו בנה בגובה קומה אחת בלבד. על כן, א.אא.א הביא את העניין על ראשו. בגדרי הבטלות היחסית יש להביא בחשבון את התנהגות המערערים, שישבו ולא עשו דבר משך חודשים ארוכים, וכן את הנזק העצום שיגרם לוועדה המקומית, אשר תעמוד בפני תביעות מצד כל בעלי המגרשים במתחם, שבתיהם ייראו כבלתי חוקיים. מנגד, לא ראה בית המשפט כל פגיעה בשלטון החוק מהותרת המבנה על כנו.

7. אחר הדברים הללו נפנה בית המשפט לעסוק באותם עניינים לגביהם קבעה ועדת הערר כי יש בהם חריגות מהתכניות החלות. בית המשפט דן אחת לאחת בקביעותיה של ועדת הערר, התערב בהן וקבע, בכל נושא בנפרד, שאין חריגה מהוראות התכניות על פי הפרשנות המקלה שיש לתת להן בנסיבות העניין. בית המשפט ביטל את החלטת ועדת הערר. כפועל יוצא מכך, ההיתרים שבוטלו חזרו להיות בתוקף והמשיבות המשיכו בבניה.

8. על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים הגישו המערערים את ערעורם הנוכחי. יחד עם הערעור הגישו בקשה לעיכוב ביצוע, אשר נדחתה בהחלטתו של חברי השופט א' שהם ביום 23.8.2012.