עע"מ 4349/14 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' משרד ראש הממשלה

השופטת ע' ברון:

1. לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים שניתן ביום 14.5.2014, ב-עת"מ 10591-09-13 (כבוד השופט מ' סובל). היתרים לביצוע האזנות סתר מטעמים של ביטחון המדינה ניתנים על ידי ראש הממשלה. החומרים העומדים בבסיס ההיתרים נאספים על ידי שירות הביטחון הכללי. לאחר מתן ההיתרים, אלה נשמרים בשירות הביטחון הכללי, ושם גם מתבצע המעקב המספרי לגביהם. שירות הביטחון הכללי מוחרג מחוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 (להלן: חוק חופש המידע). האם במצב הדברים שתואר, שומה על משרד ראש הממשלה לחשוף נתונים על אודות היקף ההיתרים שניתנו? זוהי השאלה הניצבת במוקד ערעור זה.

הרקע לערעור

1. ביום 1.12.2011 פנתה המערערת לממונה על יישום חוק חופש המידע במשרד הביטחון, בבקשה לקבלת נתונים על אודות היקף השימוש בסמכות להתיר ביצוע האזנות סתר לפי פרק ב' לחוק האזנת סתר, התשל"ט-1979 (להלן: חוק האזנת סתר) –
   "האזנה למטרת ביטחון המדינה" (להלן: האזנות סתר ביטחוניות). הנתונים שהתבקשו היו מספר ההיתרים להאזנות סתר ביטחוניות שניתנו על ידי שר הביטחון לפי סעיף 4(א) לחוק האזנת סתר במהלך חמש השנים האחרונות, בהתפלגות לפי שנה, ותוך ציון מספר ההיתרים שניתנו ביחס לאזרחים ולתושבים ישראלים. כן התבקשו הנהלים או ההנחיות המשמשים את שר הביטחון בהפעלת הסמכות להתיר האזנות סתר ביטחוניות. נטען כי האזנות סתר ביטחוניות אינן כפופות לביקורת שיפוטית, וכי פרסום הנתונים כפי שנתבקש יאפשר לקיים ביקורת ציבורית מינימלית על היקף התופעה ואופן הפעלת הסמכות. ביום 23.4.2012 ניתנה תשובת הממונה על יישום חוק חופש המידע במשרד הביטחון, שבה צוין כי במהלך חמש השנים האחרונות שר הביטחון לא עשה שימוש בסמכותו לפי סעיף 4(א) לחוק האזנת סתר, ולא נתן היתרים כאמור.

           במצב דברים זה, ביום 3.5.2012 פנתה המערערת בבקשה זהה לממונה על יישום חוק חופש המידע במשרד ראש הממשלה (להלן: הממונה), שבה ביקשה נתונים על אודות היקף ההיתרים לביצוע האזנות סתר ביטחוניות שניתנו על ידי ראש הממשלה. ביום 6.6.2013 ניתנה תשובת הממונה ובה נדחתה הבקשה (להלן: החלטת הממונה). החלטת הממונה נומקה בכך שיש במידע המבוקש כדי לחשוף, בין היתר, מידע מסווג האסור בפרסום בהתאם לסעיף 19 לחוק שירות הביטחון הכללי, התשס"ב-2002, ובהתאם לתקנה 2(3) לתקנות שירות הביטחון הכללי (פרטים אחרים בנוגע לשירות אשר הם חסויים והיתר לפרסום מידע האסור לפרסום), התשס"ד-2004 ("פרטים שיש בהם כדי לחשוף משימות, יכולות, דרכי פעולה ותכניות פעולה חשאיות, כשירות מבצעית ואמצעים מסווגים של יחידות השירות"). על כן, כך נטען, המידע המבוקש אסור בגילוי – בין בהתאם לסעיף 9(א)(1) לחוק חופש המידע ("מידע אשר בגילויו יש חשש לפגיעה בבטחון המדינה"), ובין בהתאם לסעיף 9(א)(4) לחוק זה ("מידע אשר אין לגלותו על פי כל דין"). עוד צוין כי חוק האזנת סתר מכיל מנגנונים של בקרה ופיקוח על ההיתרים שניתנו ומספרם, באמצעות חובות דיווח ליועץ המשפטי לממשלה ולוועדה משותפת של ועדת החוקה חוק ומשפט ושל ועדת החוץ והביטחון של הכנסת (להלן: הוועדה המשותפת), לפי סעיפים 4(ד) ו-4(ה) לחוק האזנת סתר (להלן: חובות הדיווח). משכך, נאמר בהחלטת הממונה כי קיימת בקרה מספקת על מתן ההיתרים וכי אין הכרח לאפשר נגישות ציבורית למידע זה. כן צוין, כי מאחר שעל פי סעיף 4(ה) על הוועדה המשותפת לדון בדלתיים סגורות בנושא מספר ההיתרים שניתנו – הרי שבכך ביקש המחוקק כי הנתון בדבר מספר היתרי האזנות הסתר הביטחוניות יוותר חסוי.

ההליך בבית המשפט המחוזי ופסק הדין נושא הערעור

2. לנוכח החלטת הממונה עתרה המערערת לבית המשפט המחוזי, בבקשה לקבלת המידע הבא: מספר ההיתרים לביצוע האזנות סתר ביטחוניות שניתנו על ידי ראש הממשלה במהלך חמש השנים האחרונות, לרבות מספר האנשים שלגביהם ניתן ההיתר, בהתפלגות לפי שנה, ותוך ציון מספר ההיתרים שניתנו ביחס לאזרחים ולתושבים ישראלים מזה, וכאלה שאינם אזרחים או תושבים מזה; וכן הנהלים או ההנחיות המשמשים את ראש הממשלה בהפעלת הסמכות להתיר האזנות סתר ביטחוניות. עוד ביקשה המערערת כי בית המשפט יורה למשיב לפרסם נהלים או הנחיות אלה.

3. לעמדת המערערת, סירובו של משרד ראש הממשלה למסור את המידע המבוקש פוגע מעבר לנדרש בזכות הציבור לדעת ובזכות לחופש מידע, ומשקף איזון בלתי סביר בין הזכויות והאינטרסים העומדים על הפרק. יצוין כי לאחר שבתגובתו המקדמית שנמסרה לבית משפט קמא פירט המשיב מהם הקריטריונים המנחים את ראש הממשלה בעת מתן החלטה בבקשה למתן היתר, ובכתב התשובה שניתן בהמשך אף הבהיר כי אין במשרד ראש הממשלה נהלים כתובים המנחים את ראש הממשלה – הודיעה המערערת כי היא מסכימה למחיקת הסעד הנוגע לנהלים המנחים את ראש הממשלה תוך שמירת טענותיה. הסעד שנתבקש בעתירה צומצם אפוא לנתונים על אודות היקף הפעלת הסמכות שבידי ראש הממשלה למתן היתרים לביצוע האזנות סתר ביטחוניות.

           המשיב מצידו טען, כי על אף שההיתרים עצמם נוצרים בהחלטת ראש הממשלה, המידע שבבסיסם נאסף על ידי שירות הביטחון הכללי (להלן גם:השב"כ). כך, ראשיתו של הליך קבלת ההיתר הוא בבקשה מנומקת המוגשת על ידי השב"כ אל המזכיר הצבאי של ראש הממשלה (להלן: המזכיר הצבאי אוהמזכירות הצבאית). המזכיר הצבאי מביא את הבקשה בפני ראש הממשלה. לאחר קבלת החלטה על ידי ראש הממשלה, מוחזר החומר באמצעות המזכיר הצבאי לשב"כ, ולא נשאר העתק מהחומר במשרד ראש הממשלה; כאשר גם ההיתרים עצמם – למעט באותם שלבים שבהם מוחזקים ההיתרים באופן זמני בידי המזכירות הצבאית – מוחזקים בידי השב"כ. כלומר, הן הבקשות להיתרים והן ההחלטות בהן נשמרות בשב"כ ולא במשרד ראש הממשלה. עוד נטען, כי המעקב המספרי אחר היקף ההיתרים שניתנו מתבצע אף הוא בשב"כ; וכפועל יוצא מכך, גם חובות הדיווח ליועץ המשפטי לממשלה ולוועדה המשותפת (בהתאם לסעיפים 4(ד) ו-4(ה) לחוק האזנת סתר) מתבצעות ישירות על ידי השב"כ.