עע"מ 3818/16 - א'

לפניי בקשה לעיכוב ביצוע פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (כבוד סגנית הנשיא השופטת ו' מרוז) בעת"מ 55182-05-15 מיום 30.3.2016.
 

           המשיבה 1 (להלן: פרובנס) היא בעלת זכויות חכירה במקרקעין הידועים כגוש 6576 חלקות 16 ו-18 המצויים על גדות נחל הירקון, בשטח המהווה גן לאומי, בתחום שיפוטה של עיריית פתח תקוה (להלן: המקרקעין). בשנת 2005 פנתה פרובנס למשיבה 2, הוועדה המקומית לתכנון ובנייה פתח תקוה (להלן: הוועדה המקומית), לקבלת היתר בנייה במקרקעין – לשם ביצוע עבודות שיקום ושימור של מתחם בנוי הקיים במקרקעין עוד מתקופת השלטון העות'מאני, המכונה "חאן פרוחיה" (להלן: המתחם). המדובר באתר מורשת היסטורי, והתכנית היתה שעבודות השימור יבוצעו בהתאם לשימושים ההיסטוריים שנעשו במתחם. כוונתה של פרובנס היתה להפעיל במבנים המשוחזרים מרכז מבקרים, מוזיאון, בית קפה ומסעדה – ולגישתה שימושים אלה עולים בקנה אחד עם הוראותיהן של התכניות החלות על המקרקעין. לגרסת פרובנס, מדובר ביוזמה שנולדה וצמחה בהסכמתה ובעידודה של עיריית פתח תקוה – תוך הבנה כי ביצוע עבודות השימור יקנה לפרובנס זכות להפיק רווח כלכלי מהאתר המשוחזר. ביום 10.7.2005 הורתה הוועדה המקומית כי היתר הבנייה מותנה באישור של מספר גופים – ובהם האגף לאיכות הסביבה, ועדת שימור אתרים, רשות נחל הירקון ואדריכל העיר. עוד צוין בהחלטה, כי "ההיתר הינו לעבודות שימור ושיקום המבנה ההיסטורי בלבד. הוועדה לא תאפשר שימוש לגן אירועים."

           בד בבד עם ההליכים לקבלת היתר בנייה, ביום 18.1.2005 הופקדה תמ"מ 10/3 – תכנית מתאר מחוזית למרחב נחל הירקון (להלן: התמ"מ או התכנית); המקרקעין שבהם עסקינן יועדו בתכנית ל"שטח לשימור משאבי טבע ונוף". בין מטרות התמ"מ, שימור ריאה ירוקה באזור הצפוף של גוש דן והפיכת נחל הירקון מ"חצר אחורית" ל"חצר קדמית" של אזור זה, שימור קרקע חקלאית, מתן הוראות לפיתוח בר קיימא, ועוד. התמ"מ אינה תכנית מפורטת, וככלל לא ניתן להוציא מכוחה היתרי בנייה. התכנית מתווה עקרונות-על תכנוניים, ומותירה את ההליך התכנוני עצמו ברמה המקומית. תקנון התמ"מ קובע בהקשר זה הליך דו-שלבי סדור: ראשית, על כל רשות הנמצאת בשטח התכנית לערוך מסמך תכנוני בנוגע לתחום שיפוטה, ובו עקרונות לאישור תכניות מקומיות (להלן: מסמך תכנוני), שיובא לדיון בפני הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז מרכז (להלן:הוועדה המחוזית). הוועדה לנושאים תכנוניים עקרוניים (שהיא ועדת משנה של הוועדה הארצית לתכנון ובנייה; להלן: הולנת"ע), היא הגורם המאשר את המסמך התכנוני, בין היתר על יסוד המלצות הוועדה המחוזית והוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (אחד ממוסדות התכנון הארציים). בשלב השני, ורק לאחר אישור המסמך התכנוני, ניתן לערוך תכניות מקומיות מפורטות עבור השטחים שבתחום התמ"מ. הנה כי כן, על פי התכנית אישורו של המסמך התכנוני מהווה תנאי להכנת תכניות מפורטות, והכנת תכניות אלה היא תנאי להוצאת היתרי בנייה (למעט מקרים חריגים המפורטים בתמ"מ).

2. לאחר שהשיגה את כל האישורים שדרשה הוועדה המקומית, ביום 20.6.2006 ניתן לפרובנס היתר הבנייה המבוקש במקרקעין והיא החלה בעבודות שימור ושיקום המבנים שבמתחם. באותה עת התמ"מ טרם אושרה, ועל כן ההיתר לא ניתן מכוחה. תוקפו של היתר הבנייה היה לשלוש שנים, ומעת לעת הוא הוארך על ידי הוועדה המקומית. התמ"מ אושרה ביום 10.7.2007, וביום 30.7.2008 פורסמה למתן תוקף. 

           בראשית שנת 2013 השלימה פרובנס את מלאכת השיקום והשימור של המבנים, לדבריה בעלות כוללת של 6,000,000 ש"ח. בשלב זה, ועל מנת להוציא רישיון עסק, היה על פרובנס לפעול לפיתוח של המקרקעין – ובכלל זה להגיש תכנית לאספקת מים ולסידורי ביוב לאישור של הוועדה המקצועית למים וביוב שבמשרד הפנים (להלן:הוועדה למים וביוב). תוך כדי דיון בוועדה, שנערך ביום 23.7.2013, הביעה מתכננת המחוז ספק לגבי חוקיות היתר הבנייה שניתן לפרובנס וחוקיות השימושים שמבקשת פרובנס לעשות במקרקעין – בהעדר מסמך תכנוני מאושר לעיר פתח תקוה ותכנית מפורטת לפי התמ"מ. משכך, החליטה הוועדה למים וביוב כי תשוב לדון בנושא תכנית הביוב רק לאחר קבלת התייחסותה של הוועדה המחוזית לסוגיה שהתעוררה (קרי: היתר הבנייה והשימושים המותרים מכוחו).

           ביום 21.9.2014 ניתנה חוות דעתו של היועץ המשפטי של הוועדה המחוזית – שלפיה קיימת מניעה חוקית לעשות שימוש במבנים שבמקרקעין למסעדות ולמוזיאון. נקבע כי גם אם מדובר בשימושים מותרים לכאורה לפי התמ"מ – לא ניתן לאשר אותם טרם שהשלימה עיריית פתח תקוה את המסמך התכנוני, וממילא טרם אישורה של תכנית מפורטת לאזור. משכך, החליטה הוועדה למים וביוב שלא לאשר את תכנית הביוב למתחם, עד להשלמת ההליכים התכנוניים לפי התמ"מ. יבואר כי נכון לעת הזו, המסמך התכנוני מטעם פתח תקוה טרם אושר על ידי הולנת"ע, כאשר על הפרק עומדת סוגיה משפטית שעניינה היקף השטחים המיועדים לאיחוד וחלוקה לפי התשריט הנלווה למסמך. עניין זה מצוי בבדיקה, ואין למעשה חולק כי במצב דברים זה השלמת ההליך התכנוני כולו עלולה לארוך שנים רבות. 

3. על רקע הדברים הללו הגישה פרובנס את עתירתה לבית משפט לעניינים מינהליים – ובין היתר ביקשה להצהיר כי מכוח היתר הבנייה שניתן לה בשנת 2006 קמה זכותה לקיים באתר שימושים של מסעדות ומוזיאון; כי שימושים אלה עולים בקנה אחד עם הוראות התמ"מ; וכן ליתן צו המורה לוועדה המחוזית לאשר את השימושים ולהמליץ על כך לוועדה למים וביוב.

           ביום 30.3.2016 הורה בית המשפט (כבוד השופטת ו' מרוז) על קבלת העתירה.  נקבע כי חרף הוראותיה המפורשות של התמ"מ, ובשל הנסיבות הייחודיות במקרה דנן, יש להתיר לפרובנס את השימושים המבוקשים על ידה במקרקעין. בית המשפט סבר כי יש לפרש את התכנית פרשנות תכליתית – באופן שימזער את הפגיעה הקניינית בפרובנס, שהשקיעה ממון רב בעבודות השחזור מתוך ציפייה לקצור בעתיד קרוב את פירות ההשקעה. נקבע כי לפי פרשנות זו, יש להתיר את השימושים המבוקשים אף טרם אישורם של מסמך תכנוני כולל ותכנית מפורטת לאזור – והדבר אף מתיישב עם רוח התמ"מ, שנועדה להפיח חיים באזור נחל הירקון. ועוד נקבע בפסק הדין כי זו "הפרשנות היחידה, הסבירה וההגיונית" שיש ליתן להוראות התכנית – בהינתן ההשקעה הניכרת שהשקיעה פרובנס בעבודות, תוך הסתמכות על עמדתה של עיריית פתח תקוה בנדון. סופו של דבר, ניתן צו המורה כי לפי התמ"מ רשאית פרובנס לעשות במקרקעין את השימושים המבוקשים על ידה, וזאת אף טרם השלמתו של המסמך התכנוני לעיר פתח תקוה ואישורה של תכנית מפורטת. הוועדה המחוזית הגישה ערעור על פסק דינו של בית המשפט, ובד בבד היא עותרת לעיכוב ביצועו – ואילו המשיבות מצידן מתנגדות. בהסכמת הצדדים הדיון בערעור הוקדם, ונקבע ליום 10.10.2016.

4. לאחר עיון בבקשה לעיכוב ביצוע ובתגובות לה, הגעתי לכלל מסקנה כי דינה של הבקשה להתקבל. כידוע, ישנם שני מבחנים לעיכוב ביצוע של פסק דין: סיכויי הערעור ו"מאזן הנוחות"; ואולם מקובל לראות בשיקולי מאזן הנוחות כשיקולים המרכזיים (ראו: עע"מ 4364/16 תיור וסיור ה.ס. הגליל בע"מ נ' מועצה מקומית בענה, בפסקה 10 (22.6.2016); ע"א 4387/16 מועצה מקומית חורה נ' רשת עמל 1 בע"מ, בפסקה 15 (8.6.2016); ע"א 5286/15 מקורות פיתוח וייזום בע"מ נ' מעיינות העמקים בע"מ, בפסקה 6 (30.8.2015)). על המבקש את עיכוב הביצוע להראות כי אם לא יעוכב ביצוע פסק הדין טרם שיוכרע הערעור, ייגרם לו נזק בלתי הפיך (עע"מ 2669/16 קפלן את לוי בע"מ נ' קלין סטאר שירותים מוניציפאליים בע"מ, בפסקה 9 (20.4.2016); עע"מ 1341/15 הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה תל-אביב נ' נכסי שבטא קורנפלד בע"מ, בפסקה 6 (24.3.2016)).