עיריית חיפה תשיב לעמותה לקשישים סכומים שגבתה ממנה שלא כדין

1.       התובעת, עמותה רשומה, החזיקה במועדים הרלוונטיים נכס המצוי בתחום שיפוטה של הנתבעת, אשר שימש כבית החלמה ומעון לאוכלוסייה של קשישים תשושים וסיעודיים. עד לשנת 2001 זכתה התובעת לפטור מארנונה כללית בגין הנכס הנ"ל בהתאם לפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938 (להלן: "פקודת הפיטורין"). לאחר אותה שנה החליטה הנתבעת שלא להמשיך בהענקת הפטור ועל כן הטילה על התובעת החל מראשית שנת 2001 ארנונה בשיעור מלא.

חרף הפטור שניתן לה עד לשנת 2001, חויבה התובעת באגרת פינוי אשפה בגין הנכס, בשיעור שליש חיוב הארנונה שהיה מוטל עליה אלמלא הפטור, וזאת בהתאם לסעיף 27 לחוק עזר לחיפה (שמירת הסדר והניקיון), התשמ"ב - 1981.

2.       התביעה העיקרית בתיק דנא עניינה אותה אגרה לפינוי אשפה ששולמה לנתבעת, ואשר נגבתה לטענת התובעת שלא כדין ובניגוד לקביעה מפורשת של בית המשפט העליון. לנוכח מחסום ההתיישנות, מתייחסת התביעה רק לשלוש השנים האחרונות בהן זכתה התובעת לפטור, היינו 1998-2001. במהלך אותן שנים, שלמה התובעת לנתבעת עבור אגרת פינוי אשפה סך 210,525 ש"ח. בתביעתה היא עותרת להשבת אותו סכום ששולם ביתר ושלא כדין כשאליו מתווספים ריבית והפרשי הצמדה עפ"י חוק הרשויות המקומיות  (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה), התש"ם - 1980.

3.       הנתבעת מצדה טענה כי הפטור מארנונה כללית שהוענק לתובעת לתקופה מיום 1.4.90 ועד 31.12.00 ניתן בטעות ובהיסח הדעת. לפיכך, לא זו בלבד שדין התביעה להדחות, אלא שעל התובעת לשלם לנתבעת את יתרת הארנונה בגין השנים 1998 - 2001 בסך 797,835 ש"ח. מכאן התביעה שכנגד.

4.       אין חולק כי נכס הפטור מארנונה כללית לפי פקודת הפיטורין אינו חייב באגרת פינוי אשפה. ההלכה בעניין זה נקבעה ברע"א 1816/97 מדינת ישראל נ' עיריית חיפה, פד"י נד(2), 16, שם פסק בית המשפט כי "למעשה יש לראות בחיוב לשלם אגרת פינוי אשפה לפי סעיף 27(ב) לחוק העזר, עקיפת הפטור מארנונה כללית וחיוב בארנונה כללית שהוכתרה בשם אחר". הואיל והמדינה פטורה מתשלום ארנונה לפי פקודת הפיטורין, נקבע כי אין היא מחויבת בתשלום אגרת פינוי אשפה כיוון שאגרה זו הנה ארנונה במהותה, כאמור. בדיון נוסף שהתקיים בהרכב מורחב (דנ"א 2687/00 עיריית חיפה נ' מדינת ישראל, פד"י נו(4), 332) אישר בית המשפט את פסק הדין הנ"ל בקבעו כי "במחלוקת שנפלה בין הצדדים בסוגיה זו, דעתנו היא כי אגרת פינוי האשפה היא במהותה ארנונה".

מאז ניתן פסק הדין הנ"ל, הלכו בתי המשפט השונים בארץ בעקבותיו תוך אימוץ ההלכה שנקבעה בו (ראו לדוגמא: ת.א (ת"א) 2518/00  שירותי בריאות כללית נ' עיריית ת"א  תק-מח 2005(2), 4663 והאזכורים שם).

          הנה כי כן, לא יכולה להיות מחלוקת לגבי כך, שנכס הפטור מארנונה כללית, אינו יכול להיות מחויב באגרת פינוי אשפה, וחיוב כאמור, ככל שנעשה כאשר הפטור עמד בתוקפו, משולל יסוד ונעשה שלא כדין.

5.       הנתבעת הרחיבה בסיכומיה, שלא לצורך, את הטיעון לגבי אי זכאותה של התובעת לפטור בטענה כי אינה עומדת בהוראות הפטור שבפקודת הפיטורין. אלא ששאלה זו אינה עומדת כלל על הפרק משום שהתובעת אינה משיגה בפניי על זכותה של הנתבעת לבטל את הפטור שניתן לה, כפי שאכן נעשה החל משנת 2001 ואילך. התביעה מתייחסת לתקופה שבה עמד הפטור בתוקפו.

          מדובר אם כן במחלוקת ממוקדת, משפטית במהותה, כשבראשה עומדת השאלה האם היתה הנתבעת רשאית לבטל בדיעבד את הפטור שהעניקה לתובעת לשנים 1998- 2001?

6.       במהלך 1999 פורסם חוזר מנכ"ל משרד הפנים ובו נוהל מפורט לבחינת זכאות מוסדות שונים לפטור מארנונה כללית. בעקבות אותו נוהל, ערכה הנתבעת בחינה לפטורים היסטוריים שניתנו למוסדות השונים משך שנים, ובמסגרת זו שלחה לתובעת טופסי בקשה לפטור. הבקשה נידונה על ידי וועדה עירונית אשר המליצה לדחותה, והמלצה זו אושרה ואומצה על ידי הממונה על המחוז במשרד הפנים. ביטול הפטור מתייחס לשנת 2001 ואילך ובחינתו כלל אינה עומדת על הפרק, כאמור.

7.       לטענת הנתבעת, הואיל והפטור ניתן בטעות, הרי שהיא זכאית לבטלו, גם בדיעבד משעה שגילתה את הטעות. הפסיקה ראתה להבחין בין סוגים שונים של טעות שנפלה בהחלטה מנהלית, בבואה לבחון את חוקיות ביטולה בדיעבד. בפסק דין שניתן לפני זמן לא  רב (ע"א 11583/04 מדינת ישראל נ' שאול ואליהו ברגר ואח' , תק-על 2006(1), 591 חזר בית המשפט ומנה את העקרונות המחייבים בכגון דא בקבעו (בעמ' 598): 

בשקילת יכולתה של הרשות לחזור בה מטעותה יש לאזן בין שיקולים שונים העומדים על הפרק, וכל מקרה יבחן על-פי נסיבותיו. כך יש להבחין בין טעות שנגרמה באשמת הרשות לבין טעות שנגרמה באשמת האזרח. טעות שנגרמה באשמת הרשות ניתנת אף היא לתיקון, אך לשם כך נדרש אינטרס ציבורי מיוחד המצדיק זאת. כמו כן יש להבחין בין טעות הנופלת במסגרת הסמכות של הרשות לבין טעות הגורמת לתוצאה בלתי חוקית או מנוגדת לסמכותה של הרשות. הבחנה נוספת שנעשתה בפסיקה לגבי חזרה מטעות על-ידי הרשות היא ההבחנה בין טעויות שבשיקול הדעת לבין טעויות טכניות. לגבי אלה הראשונות תהיה הרשות בדרך-כלל קשורה בהחלטתה, בעוד שלגבי האחרונות תוכל הרשות בדרך-כלל לחזור בה מהחלטתה. בנוסף, יש לבחון את אינטרס הפרט בסופיות ההחלטה המינהלית, את מידת ההסתמכות שלו עליה, והאם שינה מצבו לרעה עקב ההחלטה או שנגרם או עלול להיגרם לו נזק בעקבות שינויה. מנגד יש לבחון את מהותו של האינטרס הציבורי אותו מבקשים לקדם (ראו זמיר, בעמ' 1004-1007; ע"א 433/80 נכסי י.ב.מ. ישראל בע"מ נ' מנהל מס רכוש, פ"ד לז(1) 337; ע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נד(2) 433; ע"א 1928/93 רשות ניירות ערך נ' גבור סברינה מפעלי טקסטיל בע"מ, פ"ד מט(3) 177; ע"א 9412/03 חזן נ' פקיד שומה נתניה (לא פורסם, ניתן ביום 2.2.05))".

8.       לאורך השנים שב בית המשפט וקבע כי ניתן אמנם לשנות החלטה מינהלית, אך הדבר צריך להיעשות בזהירות יתרה ובמקרים קיצוניים, יוצאי דופן וכבדי משקל. גישה זו עוברת כחוט השני בפסיקת בית המשפט משך שנים. על האינטרסים הסותרים העומדים שעה שהרשות משנה החלטה מינהלית באופן הפוגע באזרח עמד הנשיא שמגר בבג"צ 5760/93 פלונית נ' ועדת התלונות על פי חוק, פ"ד נ(4), 194 בקבעו (בעמ' 203-204) כי:

"עומדים כאן שני אינטרסים הסותרים זה את זה: מחד גיסא, קיים האינטרס של הפרט לשמור על הזכויות שהתגבשו בידיו עקב החלטתה הקודמת של הרשות. זהו עיקרון הסופיות, המגן על האינטרס לפיו יש לשים קץ להתדיינויות; מאידך גיסא, עומד האינטרס הציבורי. . . על כן, ככלל, החלטה כאמור צריכה להיות סופית. האזרח זכאי לדעת היכן הוא עומד ביחסיו עם השלטון. . .".

9.       על השיקולים להכרעה בשאלת הרטרואקטיביות של החיוב בארנונה עמד בית המשפט בהרחבה בפרשת ע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים, פד"י נד(2), 433 שם קבעה כב' השופטת שטרסברג-כהן (בעמ' 451-452) כי:

"עלינו לאזן בין השיקולים הרלבנטיים לשם הכרעה בשאלת הרטרואקטיביות של החיוב בארנונה. מחד גיסא, עומד האינטרס הציבורי של קיום החוק והאינטרס של תושבי המועצה שזו תגבה את המגיע לה. אי גביית תשלומי הארנונה במשך תקופה ארוכה ממי שחייב בתשלומה, משמעה פגיעה אפשרית בתושבי הרשות המקומית, באשר יכול ונוצר חסר בקופתה של המועצה שיתכן ונתנה לתושביה פחות שירותים ממה שיכלה לתת אילו נגבתה הארנונה. יכול ואי גביית הארנונה ממקורות במשך שנים, השפיעה על הגדלת הארנונה ששילמו התושבים.

. . . . . .